Prima di entrare nel merito della recente sentenza del Consiglio di Stato n. 04969, depositata il 22 giugno u.s., credo sia opportuno ricordare ciò che l’art. 14 del D.L.vo n. 124/2004 in materia di disposizione:
“Il personale ispettivo dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro può adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative. Contro le disposizioni di cui al comma 1 è ammesso ricorso, entro quindici giorni, al direttore dell’Ispettorato territoriale del Lavoro, il quale decide entro i successivi quindici giorni. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto. Il ricorso non sospende l’esecutività della disposizione. La mancata ottemperanza alla disposizione di cui al comma 1 comporta la sanzione amministrativa da 500 a 3.000 euro. Non trova applicazione la diffida di cui all’art. 13, comma 2, del presente decreto”.
I punti essenziali del potere di disposizione
Senza entrare nel merito di situazioni specifiche alle quali ho fatto riferimento in altre riflessioni, ricordo alcuni punti essenziali:
- La disposizione è un potere discrezionale che è in capo, unicamente, all’Ispettore del Lavoro e non ad altri organi deputati alla vigilanza;
- La disposizione opera in un campo vastissimo, riferendosi sia alle disposizioni normative in materia di lavoro e legislazione sociale che ai contenuti dei contratti collettivi applicati: ovviamente, le violazioni non debbono essere assistite da uno specifico apparato sanzionatorio;
- La disposizione deve contenere un termine per consentire al datore di lavoro di ottemperare: tale termine varia a seconda del tempo ritenuto necessario per l’adeguamento;
- Il ricorso gerarchico al direttore dell’Ispettorato del Lavoro competente per territorio va effettuato, tassativamente, entro quindici giorni dal ricevimento della disposizione e non sospende l’efficacia del provvedimento di disposizione.
- Il direttore ha quindici giorni di tempo per decidere: se non decide vige il principio del silenzio-rifiuto;
- La mancata ottemperanza è soggetta ad una sanzione amministrativa compresa tra 500 e 3.000 euro e non è diffidabile;
- Avverso il provvedimento di sospensione è possibile il ricorso amministrativo al TAR entro gli ordinari termini previsti in via generale.
La vicenda sottoposta al Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato con la sentenza sopra indicata, a seguito di un ricorso presentato dall’Ispettorato territoriale del Lavoro di Verona, avverso una precedente decisione del TAR del Veneto, si è trovato a dover decidere su una disposizione con la quale, avendo alcuni lavoratori richiesto una retribuzione equa e dignitosa ex art. 36 della Costituzione per le mansioni effettivamente svolte, era stato imposto al datore di lavoro di riconoscere, attraverso un accordo aziendale da sottoscrivere entro il termine di tre mesi, una indennità per lavori “ad alto rischio” (come definito nello stesso DUVRI). in favore di alcuni lavoratori che, per espletare le proprie mansioni, erano costretti ad effettuare parte delle loro prestazioni in “celle frigorifere”.
Gli ispettori del lavoro, disponendo la redazione di un accordo aziendale, avevano consigliato di prendere, quale parametro di riferimento, la norma contenuta nel CCNL del settore alimentare. L’azienda aveva contestato (e vinto avanti al TAR) tale potere degli organi di vigilanza sostenendo di applicare il CCNL Commercio sottoscritto dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative sul piano nazionale che tale indennità non la prevedeva.
L’adeguatezza del CCNL rispetto alle mansioni svolte
Il Consiglio di Stato premette che, in contestazione, non è l’applicazione del CCNL Commercio, cosa assolutamente, non contestata dall’organo di vigilanza, ma la sua adeguatezza in relazione alle mansioni concretamente svolte dai lavoratori che avevano chiesto al datore di lavoro una retribuzione adeguata alla qualità ed alla quantità delle prestazioni ex art. 36 Cost.
Gli accertamenti dell’organo giudicante
L’organo giudicante ha accertato che:
- I ricorrenti per diverse ore giornaliere prestavano la propria attività nelle celle frigorifere a temperatura compresa tra -20° e -24 °;
- Il DUVRI adottato dal datore di lavoro, parlando degli agenti fisici “microclima di ambienti severi infrasuoni, ultrasuoni, atmosfere iperbariche”, classifica tali prestazioni “a rischio alto”;
- Le valutazioni del medico competente relativi alla idoneità alle mansioni, con il richiamo al Capo I del titolo VIII del D.L.vo n. 81/2008, comprendono il microclima e le celle frigorifere tra i fattori di rischio specifico;
- Il datore di lavoro ha confermato di avere alle dipendenze lavoratori che prestano servizio anche nelle celle frigorifere, ma soltanto per pochi minuti per prendere o depositare prodotti e non tutti i giorni, cosa quest’ultima, secondo i giudici ininfluente, essendo acclarata “per tabulas” dal DUVRI l’esposizione di tali soggetti al disagio da freddo.
Il disagio da freddo e l’art. 36 della Costituzione
Tale disagio, secondo i giudici della terza sezione, non risulta “coperto” da alcuna indennità contrattuale, perché il CCNL del commercio non la prevede, a differenza di quello del settore Alimentari e non va dimenticato che l’attività nelle celle frigorifere è nell’elenco delle attività particolarmente usuranti della tabella A del D.L.vo n. 374/1993 che consente, ai lavoratori occupati in via prevalente nelle celle frigorifere, di accedere al trattamento pensionistico anticipato.
Il Consiglio di Stato, richiamando il comma 1 dell’art. 14 del D.L.vo n. 124/2004, ritiene che la “ratio legis” sia quella di consentire al personale ispettivo di intervenire sempre laddove irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale siano prive di sanzioni di natura amministrativa o penale. L’intervento dell’organo di vigilanza, nel caso di specie, con l’intimazione al datore di lavoro di definire un accordo di secondo livello per eliminare questa incongruenza, va visto nell’ottica di un reale potere effettivo ed incisivo finalizzato alla tutela dei lavoratori, riconoscendogli una retribuzione conforme ai canoni dell’art. 36 Cost..
L’operazione interpretativa dell’Ispettorato
L’Ispettorato del Lavoro ha svolto una operazione interpretativa in linea con le direttrici fondamentali di tutela della giurisprudenza lavoristica: qui c’è un preciso richiamo alla sentenza della Cassazione n. 283209 del 10 ottobre 2023, ove si afferma che la violazione dell’art. 36 Cost. è denunciabile pur se la retribuzione corrisposta è conforme a quella stabilita dal CCNL, nel caso in cui la prestazione del lavoratore presenti caratteristiche peculiari per qualità e quantità che la differenziano da quelle contemplate dalla contrattazione collettiva. Altri richiami, sempre alla Cassazione (Cass. n. 27771/2023, n. 27713/2023, n. 27769/2023, n. 10651/2025 e n. 32123/2025) hanno lo scopo di confermare come ci si possa discostare dal CCNL applicato qualora lo stesso non contempli criteri normativi specifici ai fini della piena applicazione dell’art. 36 Cost..
Tali indirizzi sono presenti anche nella giurisprudenza amministrativa del Consiglio di Stato (e qui sono richiamate alcune decisioni come la n.2778/2024 (ove è stato affermato che la disposizione può ben riguardare violazioni di contratti ed accordi collettivi) e la n. 10382/2025 ove è stato stabilita la possibilità che una disposizione dell’organo ispettivo possa prendere in considerazione un CCNL diverso da quello invocato dal datore di lavoro ai fini di una maggiore rispondenza ai principi costituzionali sopra enunciati.
Il riferimento a un diverso CCNL
Tornando al merito della questione, il Consiglio di Stato ha sottolineato come gli ispettori del lavoro, una volta ritenuto inadeguato il CCNL del commercio in quanto non prevedeva una specifica indennità per tali lavorazioni “ad alto rischio”, potessero far riferimento, soltanto per tale voce, ad altro CCNL come hanno fatto suggerendo la stipula di un accordo aziendale che prendesse a parametro di riferimento il CCNL del settore alimentare.
I limiti dell’intervento ispettivo e l’autonomia aziendale
L’intimazione degli organi vigilanti non è illegittima ed è esente da vizi, atteso che non ha “minato” l’autonomia aziendale e la libertà sindacale del datore che può ben continuare ad applicare il CCNL del settore commercio e la “lamentata conculcazione dell’autonomia datoriale nella stipulazione o meno del contratto aziendale” appare superabile per le stesse ragioni citate dalla giurisprudenza richiamata in questa riflessione: l’Ispettorato non si surroga al datore, ma lo spinge a compiere un atto negoziale di secondo livello, finalizzato alla introduzione di una indennità per lavori a “rischio alto”, come previsto dal DUVRI, che in altri CCNL sono “coperti” da una indennità di disagio: il tutto, nel rispetto dell’art. 36 Cost..
L’individuazione della contrattazione aziendale appare uno strumento equo ed idoneo che consente di graduare l’indennità in relazione al tempo passato nelle celle frigorifere (l’azienda ha sostenuto che le prestazioni disagiate non sono uguali per tutti: il verbale di diposizione precisa che “la percentuale (si suggerisce un aumento del compenso in busta paga dall’8% al 12%) dovrà essere calibrata in base alle ore di esposizione ed alla temperatura massima di esposizione, motivando in proposito la scelta adottata sulla base dei due indicati parametri”).
Il parametro equitativo
C’è da osservare come il supremo giudice amministrativo parli di parametro equitativo richiamando, come precedenti, le sentenze della Cassazione ove, peraltro, l’equità richiamata discende da un contraddittorio giudiziale avvenuto tra le parti avanti ad un giudice ed è frutto di una valutazione “a valle” dello stesso.
Ovviamente, la decisione fa testo tra le parti e il datore di lavoro è tenuto (pena l’inottemperanza alla sentenza) ad adeguarsi e, in caso di rilevazione di differenze retributive alla luce della decisione del giudice, può essere attivata dagli organi di vigilanza la diffida accertativa per crediti patrimoniali art. 12 del D.L.vo n. 124/2004 che, nell’iter procedimentale, prevede un possibile tentativo di conciliazione (richiesto dal datore di lavoro) e, in caso di mancato accordo, l’efficacia della diffida come titolo esecutivo.
Considerazione finale
A distanza di anni il potere di disposizione previsto dall’art. 14 del D.L.vo n. 124/2004, spesso messo in secondo piano o “misconosciuto” dagli stessi addetti ai lavori, prende sempre più una precisa conformazione come strumento utile a far rispettare le disposizioni legali e contrattuali in materia di legislazione sociale, laddove le stesse non siano accompagnate da sanzioni da applicare in caso di violazione. Di ciò va dato atto alla giurisprudenza del Consiglio di Stato che è intervenuto, più volte, a correggere le interpretazioni fornite dai TAR e che oggi, vede la disposizione come un provvedimento finalizzato anche alla piena applicazione dell’art. 36 Cost: cosa che non è affatto secondaria.
La nuova disciplina del “salario giusto” e il ruolo del CCNL leader
Appare, tuttavia, necessaria una riflessione: l’udienza di discussione è avvenuta il 28 aprile scorso, pur se la sentenza è stata depositata il 22 giugno. Queste date, quelle delle rivendicazioni dei lavoratori e quella del provvedimento di disposizione, sono antecedenti rispetto al 28 giugno 2026, data di entrata in vigore della legge n. 112 che ha convertito il D.L. n. 62/2026. Qui, la contrattazione collettiva viene considerata lo strumento giusto (art. 7, comma 1) per la identificazione del salario giusto attraverso il trattamento economico complessivo (TEC) adeguato alla quantità e qualità del lavoro ed ove si afferma che per quest’ultimo (art. 7, comma 2), si fa riferimento ai CCNL stipulati dalle organizzazioni sindacali dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale (e quello applicato dal datore di lavoro lo era atteso che era stato sottoscritto da Confcommercio, Confesercenti, Filcams CGIL, Fisascat CISL e Uiltucs UIL).
Il successivo comma 4-bis, introdotto in sede di conversione, ha ben identificato il trattamento economico complessivo che è costituito da tutte le voci retributive fisse e continuative, dirette, indirette e differite, definite dalla contrattazione collettiva “leader”, nonché dalle prestazioni di welfare contrattuale spettanti alla generalità dei dipendenti e dagli eventuali altri istituti ed indennità aventi valore economico, con l’esclusione delle voci retributive discrezionali.
I limiti del richiamo a un diverso contratto collettivo
Alla luce di quanto sopra, si ha motivo di ritenere che con la definizione di “salario giusto” con il rinvio al CCNL “leader”, sia abbastanza difficile per un ispettore del lavoro compiere quella operazione di richiamo effettuata dai colleghi di Verona, proprio perché, con la piena operatività del D.L. n. 62/2026, occorre riferirsi alle sole voci retributive previste dalla contrattazione collettiva “leader” applicata.
In ogni caso, a prescindere dalla ipotesi esaminata e decisa dal Consiglio di Stato, appare auspicabile che la disposizione venga sempre più adoperata dalle articolazioni periferiche dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro perché le disposizioni legali (basti pensare a tutta la normativa sulle mansioni, tanto per citare un argomento) e contrattuali prive di sanzioni amministrative o penali sono tantissime: mi auguro che ciò non sia dimenticato dagli organismi dirigenziali delle strutture.
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