Il primo articolo del Codice dei contratti pubblici contiene un’indicazione che rischia talvolta di essere trascurata proprio per la sua apparente ovvietà.
Le stazioni appaltanti, afferma l’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023, perseguono il risultato «dell’affidamento del contratto e della sua esecuzione», con la massima tempestività e il migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo.
La concorrenza stessa, secondo il comma successivo, è funzionale al conseguimento del miglior risultato possibile non soltanto nell’affidare, ma anche nell’eseguire i contratti.
La precisazione non è meramente lessicale. L’appalto ha uno scopo che non coincide con la selezione dell’operatore economico, perché la gara costituisce soltanto il procedimento attraverso il quale viene individuato il soggetto chiamato a realizzare un’opera, prestare un servizio o fornire un bene. Il risultato per il quale l’amministrazione ha impegnato risorse pubbliche si realizza soltanto quando quella prestazione viene effettivamente eseguita, nei tempi e secondo le condizioni previste.
Eppure, l’attenzione delle amministrazioni, degli operatori economici e, forse ancor più, degli operatori del diritto continua spesso a concentrarsi prevalentemente sulla fase che conduce all’aggiudicazione. Requisiti di partecipazione, cause di esclusione, soccorso istruttorio, valutazione delle offerte e anomalia alimentano una parte rilevantissima della produzione giurisprudenziale e del dibattito professionale. Una volta individuato il contraente, l’appalto sembra invece entrare in una zona meno osservata, nonostante sia proprio allora che dovrebbe cominciare la verifica del risultato.
Una procedura perfettamente gestita può infatti condurre a un contratto eseguito male, in ritardo o a condizioni diverse da quelle sulle quali si è svolto il confronto concorrenziale. La regolarità dell’aggiudicazione rimane essenziale, ma non garantisce, da sola, il buon esito dell’appalto.
L’esecuzione come imbuto finale dell’appalto
L’esecuzione può essere rappresentata, da questo punto di vista, come l’imbuto finale del contratto pubblico. È il punto verso il quale scorrono progressivamente le scelte compiute nelle fasi precedenti e nel quale, prima o poi, i problemi maturati a monte tendono a manifestarsi.
Una programmazione poco accurata può tradursi nell’impossibilità di rispettare i tempi; una progettazione incompleta può rendere necessarie modifiche durante i lavori; un capitolato che non abbia disciplinato adeguatamente le condizioni della prestazione può lasciare senza risposta problemi che diventano evidenti soltanto quando il servizio deve essere concretamente reso. Anche una stima non realistica dei costi o dei fabbisogni può rimanere relativamente nascosta durante la gara, per emergere successivamente sotto forma di richieste economiche, difficoltà organizzative, riduzione della qualità della prestazione o conflitto tra le parti.
L’imbuto, tuttavia, non raccoglie soltanto problemi provenienti dalle fasi precedenti. Nell’esecuzione ne nascono altri, che appartengono propriamente alla dinamica contrattuale: ritardi, sospensioni, penali, modifiche, revisione dei prezzi, riserve, contestazioni sull’adempimento e, nei casi più gravi, risoluzione del contratto.
È inoltre nella fase esecutiva che molte decisioni amministrative acquistano una dimensione patrimoniale immediata. Non significa, naturalmente, che il rischio di danno erariale nasca soltanto dopo l’aggiudicazione, perché anche la programmazione, la progettazione e la scelta del contraente possono produrre conseguenze economicamente rilevanti. È però durante l’esecuzione che un errore può trasformarsi in maggiori costi, in una prestazione non resa o non conforme, nella necessità di modificare il contratto e, soprattutto negli interventi finanziati entro termini predeterminati, nel rischio di compromettere lo stesso finanziamento.
Anche il contenzioso cambia natura. Alla controversia sulla legittimità dell’aggiudicazione si affiancano, e progressivamente si sostituiscono, quelle che riguardano l’adempimento delle obbligazioni, i corrispettivi, le riserve, le modifiche contrattuali e la risoluzione, con il conseguente passaggio dal giudice amministrativo al giudice ordinario e, non di rado, con l’avvio di azioni monitorie per il pagamento delle somme pretese dall’appaltatore.
È quindi proprio nell’esecuzione che il contratto pubblico affronta il suo vero banco di prova.
L’esecuzione al vaglio dell’ANAC
Non si tratta soltanto di una ricostruzione teorica. Le indicazioni provenienti dall’ANAC mostrano da tempo come uno dei problemi della fase esecutiva riguardi proprio l’effettività dei controlli.
La Direttiva programmatica sull’attività di vigilanza per il 2025 è, sul punto, particolarmente significativa. Con riferimento agli appalti di servizi e forniture, l’Autorità ha individuato come campo prioritario di indagine proprio la fase esecutiva e, in particolare, le verifiche di conformità delle prestazioni, osservando che «si è spesso riscontrata una carenza di controlli» sulla corretta esecuzione delle obbligazioni assunte dall’appaltatore. Sulla base dell’esperienza maturata, ANAC ha quindi deciso di concentrare una parte della propria attività di vigilanza su settori nei quali erano già emerse significative criticità, tra i quali ristorazione, pulizia e sanificazione, facility management, vigilanza, trasporto scolastico e servizi sociosanitari[1].
Il problema che emerge dall’attività dell’Autorità non riguarda, peraltro, soltanto l’assenza formale di strumenti di controllo. Più interessante è la distanza che può crearsi tra l’esistenza di un sistema di verifiche sulla carta e l’effettiva capacità di quel sistema di accertare come la prestazione venga concretamente eseguita.
È particolarmente rappresentativo il caso dell’appalto per il servizio di pulizia esaminato dall’ANAC con la delibera n. 391 del 30 luglio 2024. L’Autorità ha rilevato come la regolare esecuzione fosse stata ricavata sostanzialmente dall’assenza di segnalazioni provenienti dalle strutture interessate dal servizio, anziché attraverso una verifica attiva dell’esatto adempimento, anche sotto il profilo qualitativo[2].
L’assenza di una contestazione, in altri termini, non dimostra che una prestazione sia stata correttamente eseguita. Una simile impostazione finirebbe per trasformare il controllo in un meccanismo reattivo: l’amministrazione interviene quando qualcuno segnala che qualcosa non funziona, mentre la funzione del controllo dovrebbe essere precisamente quella di verificare autonomamente la corrispondenza tra quanto previsto nel contratto e quanto realmente avviene durante la sua esecuzione.
Ancora più significativa è l’attività di vigilanza svolta nel 2025 su un servizio di gestione degli indumenti di lavoro e dei dispositivi di protezione individuale[3].
In quel caso esisteva un sistema di controllo articolato, supportato anche da strumenti informatici che consentivano la tracciabilità delle operazioni.
ANAC ha tuttavia chiarito che la mera esistenza formale di procedure e strumenti non è sufficiente quando manchino la loro concreta attuazione e la documentazione degli esiti delle verifiche. Nell’istruttoria erano infatti emerse criticità proprio rispetto ai controlli qualitativi, mentre non risultavano accessi ispettivi presso l’appaltatore né la verbalizzazione in contraddittorio delle verifiche effettuate dall’amministrazione.
Il principio che se ne ricava è rilevante perché impone di superare una concezione prevalentemente documentale dell’esecuzione. Non basta che esistano il RUP, il DEC, un sistema informatico o una procedura di verifica; occorre che qualcuno accerti concretamente, nei luoghi e nei momenti in cui la prestazione viene resa, che ciò che l’amministrazione sta pagando corrisponda a ciò che il contratto impone. Deve quindi essere predisposto un meccanismo di vigilanza che non si arresti alla mera attribuzione formale di funzioni.
Una fattispecie concreta evidenzia la problematica. In un appalto relativo allo sfalcio della vegetazione lungo una rete stradale, l’impresa utilizzava durante il giorno i lavoratori regolarmente impiegati nella commessa, mentre nelle ore notturne ricorreva anche a personale non regolarmente dichiarato per aumentare la capacità produttiva e rispettare i tempi contrattuali, confidando nel fatto che in quelle fasce orarie non sarebbero stati effettuati controlli.
Non interessa, in questa sede, il singolo episodio, quanto il problema che esso rende evidente. Il contratto può contenere tutte le prescrizioni necessarie in materia di lavoro, sicurezza e modalità di esecuzione e l’amministrazione può disporre formalmente di strumenti di verifica; se il controllo non raggiunge però il luogo e il momento nel quale la prestazione viene effettivamente svolta, la distanza tra il contratto scritto e il contratto eseguito può diventare considerevole.
Quando gli errori della progettazione arrivano all’esecuzione
La vigilanza dell’ANAC offre anche una rappresentazione particolarmente chiara dell’altra funzione dell’imbuto: quella di far emergere nell’esecuzione gli errori commessi nelle fasi precedenti.
La delibera n. 76 del 4 marzo 2026, relativa all’intervento di recupero dell’ex Manifattura Tabacchi di Bologna destinata al Tecnopolo, costituisce quasi un caso paradigmatico.
Nell’appalto, del valore a base di gara di oltre 45 milioni di euro, l’Autorità ha riscontrato un andamento anomalo già nella progettazione esecutiva, protrattasi per circa tre anni rispetto al termine contrattuale inizialmente fissato in 150 giorni, oltre a carenze progettuali che avevano riguardato anche la valutazione dei rischi.
Particolarmente significativo è ciò che accade successivamente.
Il rischio derivante dalla presenza di amianto, non adeguatamente investigato nella fase progettuale, è emerso durante l’esecuzione; allo stesso tempo, secondo l’ANAC, gran parte delle perizie di variante risultava riconducibile a un’insufficiente valutazione preventiva dello stato dei luoghi e alla carenza di indagini, saggi e campionature che avrebbero dovuto precedere l’avvio dei lavori. L’Autorità ha infine rilevato una evidente sottoproduzione rispetto al cronoprogramma e ha espresso dubbi sulla completezza dei controlli svolti nel corso dell’appalto da RUP e direzione lavori.
È difficile trovare un esempio più chiaro del meccanismo. La carenza della progettazione non rimane confinata alla fase nella quale si è prodotta, ma accompagna il contratto fino all’esecuzione, dove riappare sotto forma di variante, ritardo, difficoltà operativa e maggiore complessità nella gestione del rapporto.
Questo non significa, naturalmente, che ogni variante sia conseguenza di una cattiva progettazione. Significa però che la fase esecutiva costituisce il luogo nel quale diventa possibile verificare anche la qualità delle decisioni assunte prima dell’aggiudicazione.
Una fase centrale regolata da norme non sempre semplici
A questa complessità materiale si aggiunge quella normativa.
La disciplina delle modifiche contrattuali contenuta nell’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 ne rappresenta probabilmente l’esempio più evidente. La norma deve infatti consentire al contratto di adattarsi alle vicende inevitabilmente connesse alla sua esecuzione senza permettere, attraverso modifiche successive, che venga realizzata un’operazione sostanzialmente diversa da quella sottoposta al confronto concorrenziale.
Da qui la distinzione tra modifiche previste negli atti iniziali, prestazioni supplementari, circostanze imprevedibili, modifiche di valore inferiore alle soglie previste e modifiche non sostanziali, cui si contrappone la nozione di modifica sostanziale del comma 6. Una norma di difficile interpretazione, tanto da essere stata oggetto di interventi chiarificatori da parte dell’ANAC anche rispetto ai limiti quantitativi (che, invece, proprio per la loro natura dovrebbero essere quelli più agevoli da rilevare).
Non si tratta, peraltro, di una difficoltà esclusivamente nazionale, poiché l’art. 120 recepisce un impianto già presente nell’art. 72 della direttiva 2014/24/UE, trasponendolo quasi integralmente.
Proprio la complessità del quadro europeo è oggi oggetto di revisione. Nella valutazione pubblicata nell’ottobre 2025 la Commissione europea ha concluso che le direttive del 2014 non hanno prodotto il miglioramento atteso in termini di chiarezza giuridica e flessibilità e che la sovrapposizione con ulteriori discipline settoriali ha aumentato la complessità del sistema.
Il dato forse più interessante emerge però dalla consultazione svolta in vista della riforma: tra i partecipanti che si sono espressi sulle possibili misure di semplificazione, il 76 per cento ha individuato proprio in una maggiore flessibilità delle modifiche contrattuali una possibile soluzione. Non dimostra, evidentemente, quale debba essere la futura disciplina, ma conferma quanto il governo delle modifiche durante l’esecuzione sia percepito come uno dei punti problematici dell’attuale sistema europeo[4].
La proposta legislativa della Commissione è attesa per il 9 settembre 2026; soltanto allora sarà possibile verificare quali soluzioni verranno effettivamente proposte e, in particolare, quale spazio verrà riconosciuto a una maggiore flessibilità nella gestione del contratto.
Riportare l’esecuzione al centro
Il principio del risultato dovrebbe allora indurre a un cambiamento di prospettiva che non consiste nel ridurre l’attenzione dedicata alla gara, ma nell’estenderla all’intero ciclo del contratto.
La scelta del contraente rimane decisiva, così come rimangono essenziali la concorrenza e il rispetto delle regole che governano l’affidamento. Ma il buon esito di una procedura non può essere misurato soltanto attraverso la legittimità dell’aggiudicazione, perché un appalto raggiunge realmente il proprio risultato quando l’opera viene realizzata, il servizio viene reso o la fornitura viene consegnata secondo le condizioni per le quali l’amministrazione ha scelto quell’operatore e impegnato quelle risorse.
L’esecuzione è quindi l’imbuto finale dell’appalto e, insieme, il suo banco di prova. È il luogo nel quale confluiscono gli errori della programmazione, della progettazione e della costruzione della gara, ma anche quello nel quale occorre governare gli eventi sopravvenuti e verificare che la prestazione contrattualmente promessa coincida con quella effettivamente resa.
Non si tratta, quindi, soltanto di occuparsi di ciò che accade dopo la gara. Si tratta di riportare al centro dell’attenzione la ragione per la quale la gara viene svolta.
Note
[1] L’ANAC correttamente sottolinea che “D’altronde la fase di esecuzione dei contratti pubblici, nell’ambito della quale l’amministrazione mantiene una serie di prerogative pubblicistiche, assume notevole rilevanza, in quanto in essa si traduce la cura dell’interesse pubblico sotteso all’indizione della gara e ciò può avvenire se l’appaltatore selezionato adempie correttamente alle obbligazioni assunte, eseguendo l’appalto a regola d’arte, in conformità e nel rispetto delle condizioni, modalità, termini e prescrizioni stabiliti dai documenti contrattuali”.
[2] Dal testo della delibera citata: “Appare, inoltre, che la regolare esecuzione delle prestazioni sia stata essenzialmente desunta “a contrario”, basandosi sull’assenza o meno di segnalazioni da parte dei referenti di struttura, anziché promanare da una puntuale verifica (attiva) sull’esatto adempimento delle prestazioni previste dai documenti contrattuali, anche sotto il profilo qualitativo”.
[3] Si veda l’atto a firma del presidente del 9 luglio 2025, relativo al fascicolo di vigilanza 3316 del 2024.
[4] E’ risultato il tema di maggiore attenzione da parte degli operatori del settore pubblico. Nel Documento Ares(2026)3275694 – Commission Proposal for a Public Procuremet Act si legge che “When considering flexibility of procedures, respondents most often saw simplification potential in more flexible contract modifications (76% 3 : 546 replies), followed by allowing corrections of procurement documents throughout the procedure (71%: 496 replies), facilitating dialogue with the market (69%: 492 replies), allowing negotiations throughout the procurement procedure (70%: 466 replies) and simplification of procedures for off-the-shelf purchases (62%: 429 replies).” (in italiano: “Con riferimento alla flessibilità delle procedure, i rispondenti hanno individuato il potenziale di semplificazione più frequentemente nella maggiore flessibilità delle modifiche contrattuali (76%: 546 risposte), seguita dalla possibilità di rettificare la documentazione di gara durante l’intera procedura (71%: 496 risposte), dall’agevolazione del dialogo con il mercato (69%: 492 risposte), dalla facoltà di condurre negoziazioni durante l’intera procedura di aggiudicazione (70%: 466 risposte) e dalla semplificazione delle procedure per gli acquisti di beni e servizi standardizzati da catalogo (62%: 429 risposte)”).
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