Un contratto di affitto può bastare per
chiedere un’autorizzazione paesaggistica su un immobile di
proprietà altrui? E cosa accade se, mentre il procedimento è ancora
in corso, il proprietario contesta espressamente il diritto del
conduttore a realizzare l’intervento oggetto dell’istanza?
La questione non si esaurisce nella verifica del contratto
esistente al momento della domanda, perché se nel frattempo il
proprietario interviene nel procedimento e nega che il conduttore
possa eseguire quelle opere, la PA deve tenerne conto, senza però
trasformare l’istruttoria amministrativa in una sede nella quale
stabilire quale delle due parti abbia ragione sul piano
contrattuale.
A spiegarlo è il Consiglio di Stato, con la
sentenza del 9
luglio 2026, n. 5512, ritenendo legittimo l’operato di
un’Amministrazione regionale, che aveva subordinato la prosecuzione
del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica
all’acquisizione dell’assenso della società proprietaria di un
immobile.
Una decisione particolarmente interessante in relazione alla
disponibilità giuridica dell’immobile, alla
legittimazione del richiedente e ai limiti dei
controlli della Pubblica Amministrazione, soprattutto quando il
titolo posto alla base dell’istanza viene contestato dal
proprietario durante il procedimento.
Autorizzazione paesaggistica su immobile locato: il ruolo del
dissenso del proprietario durante il procedimento
La controversia riguardava una struttura turistico-ricettiva il
cui complesso immobiliare era stato concesso in affitto per
quattordici anni a un’altra società.
Nel contratto era compresa anche una struttura
stagionale, collocata in prossimità della costa e
costituita da una terrazza temporanea smontabile, aperta ai lati,
dotata di pavimentazione in legno e strutture ombreggianti. L’area
era privata e assoggettata a vincolo
paesaggistico, motivo per cui l’installazione della
struttura richiedeva la preventiva autorizzazione
paesaggistica.
Il contratto tra le società disciplinava anche alcuni lavori che
l’affittuaria avrebbe potuto eseguire, tra i quali la realizzazione
di una copertura di un terrazzo a mare secondo uno specifico
progetto architettonico «ovvero equivalente», sempre previo
ottenimento delle necessarie autorizzazioni.
Ritenendo che tali previsioni fossero sufficienti a
legittimarla, l’affittuaria aveva presentato alla Regione
Basilicata un’istanza di autorizzazione paesaggistica con
procedimento semplificato, ai sensi dell’art. 146, comma
9, del D.Lgs. n. 42/2004 e del d.P.R. n. 31/2017.
Durante il procedimento, però, la proprietaria aveva manifestato
il proprio dissenso, sostenendo che il progetto presentato non
corrispondesse a quello richiamato nel contratto e non potesse
essere considerato equivalente.
Dopo un primo diniego e la successiva presentazione di una nuova
istanza relativa alla medesima struttura, la Regione aveva quindi
subordinato la prosecuzione dell’istruttoria all’acquisizione
dell’assenso della proprietà.
Autorizzazione paesaggistica: quando il contratto di affitto
legittima il conduttore
Il Consiglio di Stato muove da un presupposto importante, perché
non esclude affatto che il conduttore possa richiedere un titolo
amministrativo relativo a un bene che non gli appartiene.
Secondo i giudici, infatti, il contratto di affitto di
ramo d’azienda genera un diritto personale di godimento in
capo al conduttore e, tendenzialmente, lo legittima a chiedere
l’emissione dei titoli autorizzatori funzionali al godimento del
complesso immobiliare oggetto del contratto.
È un’impostazione coerente anche con l’art. 11, comma 1, del
d.P.R. n. 380/2001, richiamato nella stessa sentenza,
secondo cui il permesso di costruire è rilasciato al proprietario
dell’immobile oppure a chi abbia titolo per
richiederlo.
La questione, quindi, non riguarda la necessità che il
richiedente coincida sempre con il proprietario, perché una
posizione giuridica derivante da un rapporto contrattuale può
essere sufficiente a fondare la legittimazione. Il problema si pone
quando, nel corso del procedimento, il proprietario contesta
espressamente il diritto del conduttore a realizzare proprio
l’intervento sottoposto all’Amministrazione.
Legittimazione del conduttore: il titolo deve essere attuale e non
seriamente contestato
Il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, hanno spiegato i
giudici, presuppone la disponibilità giuridica del
bene e la legittimazione del soggetto che presenta
l’istanza ad eseguire il determinato intervento richiesto.
Anche ammettendo, quindi, che l’affittuaria fosse inizialmente
legittimata sulla base del consenso manifestato nel contratto, la
successiva opposizione della proprietaria non poteva essere
ignorata dalla Regione.
La sentenza ha qualificato la situazione come un
conflitto serio e attuale tra proprietaria e
affittuaria, precisando che l’Amministrazione non può intervenire
per accertare il fondamento dei rispettivi rapporti privatistici,
ma deve verificare che il titolo giuridico posto alla base della
domanda sia attuale e non seriamente
contestato.
Quando il proprietario manifesta un dissenso espresso e attuale,
dando luogo a quella che Palazzo Spada ha definito una
contestazione qualificata del titolo legittimante,
viene meno la certezza del titolo del conduttore e
l’Amministrazione è legittimata a non procedere sull’istanza.
Diritti dei terzi e titolo edilizio: quali verifiche spettano alla
Pubblica Amministrazione
La società appellante aveva sostenuto che l’Amministrazione
dovesse limitarsi a una verifica sommaria della legittimazione,
senza addentrarsi nei rapporti contrattuali tra proprietario e
conduttore, richiamando il principio secondo cui i titoli edilizi
vengono rilasciati facendo salvi i diritti dei terzi.
Il riferimento normativo è l’art. 11 del d.P.R. n.
380/2001, che al comma 3 stabilisce che il rilascio del
permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti
dei terzi.
Il Consiglio di Stato ha confermato che tale principio non
impone alla PA di verificare, di volta in volta, tutte le eventuali
lesioni delle posizioni giuridiche dei terzi che potrebbero
derivare dal rilascio del titolo.
La stessa regola, però, non può essere interpretata fino al
punto di consentire all’Amministrazione di ignorare il
dissenso manifestato espressamente nel procedimento dal
proprietario dell’area, quando tale dissenso mette
direttamente in discussione la legittimazione del richiedente ad
eseguire l’intervento.
La distinzione è quindi tra l’esistenza astratta di possibili
diritti di terzi, che non impone all’ente un’indagine civilistica
generalizzata, e una contestazione specifica proveniente
dal proprietario, che riguarda direttamente il titolo sul
quale il richiedente fonda la propria legittimazione.
Dissenso del proprietario: la PA non può risolvere il conflitto
contrattuale
Se l’Amministrazione deve tenere conto della contestazione del
proprietario, ciò non significa che possa stabilire quale delle
parti abbia ragione.
Nel giudizio si discuteva, tra l’altro, se la copertura proposta
dall’affittuaria potesse essere considerata “equivalente” a quella
richiamata nel contratto e se il dissenso della proprietà fosse
compatibile con la clausola che impediva di negare il consenso per
motivi esclusivamente riconducibili a gusti personali.
Tali questioni riguardavano l’interpretazione e l’esecuzione del
rapporto contrattuale e non spettavano
all’Amministrazione. La Regione, quindi, non avrebbe potuto
sostituirsi al giudice civile per decidere se il progetto fosse
realmente equivalente, se la società proprietaria potesse revocare
il consenso precedentemente espresso o se tale comportamento
determinasse una responsabilità per violazione degli impegni
pattizi.
La PA deve limitarsi alla verifica della sussistenza
attuale del titolo legittimante, mentre resta salva ogni
diversa valutazione del giudice civile sui rispettivi diritti e
obblighi delle parti.
Giudice amministrativo e contratto: i limiti della cognizione
incidentale
L’appellante aveva richiamato anche l’art. 8 c.p.a., sostenendo
che il giudice amministrativo avrebbe potuto interpretare
incidentalmente il contratto per decidere la controversia.
Tesi che il Consiglio di Stato ha respinto, specificando che la
cognizione incidentale sulle questioni relative a
diritti soggettivi è ammessa quando la loro soluzione sia
necessaria per pronunciarsi sulla questione principale di
legittimità amministrativa, mentre nel caso esaminato non era
necessario stabilire quale fosse la corretta interpretazione del
contratto.
Per valutare la legittimità dell’operato della Regione era
infatti sufficiente accertare che, al momento dell’esame
dell’istanza, il proprietario avesse manifestato una contestazione
espressa sulla possibilità del conduttore di realizzare quello
specifico intervento.
Autorizzazione paesaggistica e legittimazione del conduttore: cosa
cambia in presenza del dissenso
La legittimazione del conduttore non si esaurisce quindi al
momento della presentazione dell’istanza: il contratto di affitto
può essere sufficiente per chiedere le autorizzazioni necessarie al
godimento dell’immobile, ma quella legittimazione deve permanere
anche quando l’Amministrazione arriva alla fase della
decisione.
Se durante l’istruttoria il proprietario contesta espressamente
il diritto del conduttore a realizzare lo specifico intervento e la
soluzione del contrasto richiede di interpretare il contratto o di
ricostruire i rispettivi diritti e obblighi delle parti, la PA non
può ignorare quella contestazione, ma neppure può risolverla al
posto del giudice civile.
Il confine individuato dal Consiglio di Stato è quindi tra
verifica della legittimazione amministrativa e
risoluzione del conflitto privatistico: la prima spetta
all’Amministrazione, mentre la seconda resta affidata al giudice
civile.
Su queste basi, il Consiglio di Stato ha respinto
l’appello e confermato la legittimità dell’operato della
Regione Basilicata, che aveva subordinato la prosecuzione
dell’istruttoria all’acquisizione dell’assenso della proprietaria,
dopo che quest’ultima aveva espressamente contestato la
legittimazione dell’affittuaria a realizzare l’intervento.
© Riproduzione riservata
I contenuti pubblicati su LavoriPubblici.it sono protetti dalla normativa vigente in materia di diritto d’autore e tutela delle banche dati. È vietata la riproduzione integrale o sostanziale, anche parziale ove effettuata in modo sistematico, nonché mediante strumenti automatizzati, degli articoli, delle banche dati e dei contenuti editoriali della testata su qualsiasi supporto, sito web, piattaforma digitale o mezzo di comunicazione, in assenza di preventiva autorizzazione scritta dell’editore.
Sono consentiti esclusivamente brevi estratti, citazioni e richiami ai contenuti pubblicati, purché accompagnati dall’espressa indicazione della fonte e dal relativo link all’articolo originale.
#Adessonews seleziona nella rete articoli di particolare interesse.
Se vuoi leggere l’articolo completo clicca sul seguente link
