La proposta di Regolamento UE sugli appalti pubblici e le concessioni approvata dalla Commissione UE: le novità e le modifiche rispetto alla bozza di luglio

1. Cosa è stato presentato

La Commissione europea ha adottato oggi, 9 settembre 2026, la proposta di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sui contratti pubblici e le concessioni, destinata ad abrogare integralmente le tre direttive del 2014— la 2014/23/UE sulle concessioni, la 2014/24/UE sugli appalti pubblici “classici” e la 2014/25/UE sui settori speciali (acqua, energia, trasporti, servizi postali) — sostituendole con un unico atto direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, senza necessità di recepimento nazionale. È la riforma più ampia del diritto europeo degli appalti dall’introduzione del pacchetto 2014.

Accanto all’abrogazione delle tre direttive, il Regolamento modifica una serie di atti settoriali (dal Regolamento (CE) n. 1370/2007 sui trasporti pubblici, al Regolamento batterie, alla direttiva rifiuti, all’ecodesign, fino alla direttiva sulla dovuta diligenza in materia di sostenibilità), nell’ottica dichiarata di una “regulatory deep cleaning”: consolidare in un unico testo di riferimento le regole procedurali e i requisiti orizzontali oggi frammentati in oltre cinquanta atti settoriali.

2. La struttura del testo

Il Regolamento si articola in 149 articoli organizzati in sei Parti:

Parte I — Disposizioni generali (oggetto, campo di applicazione, soglie, principi, definizioni);
Parte II — Soggetti rilevanti (amministrazioni aggiudicatrici, enti aggiudicatori, operatori economici, motivi di esclusione, criteri di selezione);
Parte III — Procedure per i contratti pubblici, articolata a sua volta in tre Titoli: procedure di aggiudicazione (Titolo I), progettazione strategica ed esecuzione dell’appalto (Titolo II), disposizioni orizzontali comprensive dell’esecuzione contrattuale (Titolo III);
Parte IV — Concessioni (con sostanziale rinvio, salvo eccezioni, alla disciplina generale sui contratti pubblici);
Parte V — Ecosistema digitale;
Parte VI — Trasparenza e governance.

3. Ambito di applicazione e soglie

Le soglie (art. 2) sono allineate a quelle in vigore per il biennio 2026-2027:

€ 5.404.000 per lavori pubblici e concessioni;
€ 140.000 per forniture e servizi aggiudicati da amministrazioni centrali;
€ 216.000 per forniture e servizi aggiudicati da amministrazioni sub-centrali;
€ 432.000 per i settori speciali;
€ 750.000 per i servizi sociali, sanitari ed educativi.

La revisione delle soglie è ancorata, ogni due anni, ai parametri dell’accordo GPA dell’OMC.

4. Le nuove procedure di aggiudicazione

Il sistema delle procedure viene radicalmente semplificato: al posto della pluralità di procedure oggi previste, il Regolamento introduce due procedure principali — una procedura aperta (in cui gli operatori presentano da subito un’offerta, con possibilità di negoziazione successiva) e una procedura dinamica (in cui gli operatori aderiscono preventivamente a un sistema e vengono poi invitati a presentare offerte per singole opportunità), entrambe utilizzabili con o senza criteri di selezione e con o senza negoziazione — cui si affianca una procedura per l’innovazione (innovation challenge), pensata per lo sviluppo di soluzioni innovative su commissione. Le consultazioni di mercato vengono incoraggiate come strumento preparatorio standard.

5. Il criterio di aggiudicazione: superamento (tendenziale) del prezzo più basso

Un elemento centrale della riforma è l’imposizione del miglior rapporto qualità-prezzo (Best Price-Quality Ratio)come metodo di aggiudicazione ordinario (art. 98), con un peso minimo obbligatorio dei criteri qualitativi pari almeno al 30% del punteggio complessivo, elevato al 50% per i contratti ad alta intensità di manodopera (definiti come quelli in cui il costo del lavoro rappresenta almeno il 50% del valore del contratto).

È prevista una clausola di “comply or explain”: le amministrazioni possono derogare al criterio qualitativo, ma devono motivare espressamente nel bando la scelta di garantire la qualità attraverso le sole specifiche tecniche o le condizioni di esecuzione.

6. L’appalto come leva strategica

Il Titolo II della Parte III raccoglie in capitoli dedicati gli obiettivi strategici dell’Unione:

appalti verdi, con basi giuridiche più chiare per i requisiti ambientali lungo l’intero ciclo di vita del contratto e un quadro per requisiti ambientali obbligatori su determinate categorie di prodotti;
appalti socialmente responsabili, con enfasi su inclusione sociale, accessibilità per le persone con disabilità, condizioni di lavoro, parità di genere e diritti umani nella catena di fornitura;
appalti per l’innovazione;
sicurezza e resilienza, con possibilità (e in certi casi obbligo) per le amministrazioni di tutelare infrastrutture critiche, informazioni sensibili, cybersicurezza e catene di approvvigionamento;
preferenza europea (Capitolo 5): un sistema, fondato su un nuovo strumento digitale gestito dalla Commissione (basato sul portale Access2Markets), per determinare quali operatori, beni e servizi siano “coperti” dagli impegni internazionali dell’Unione (GPA e accordi bilaterali). Le amministrazioni potranno applicare restrizioni di partecipazione, requisiti minimi di origine UE o “coperta”, e preferenze di valutazione; la Commissione potrà, in casi definiti, chiudere specifiche procedure agli operatori non coperti.

7. La fase di esecuzione del contratto (Capitolo 4, Parte III, Titolo III)

dell’appalto — è la disciplina degli articoli 104-108:
Art. 104 (condizioni di esecuzione): le amministrazioni possono imporre condizioni collegate all’oggetto del contratto, incluse considerazioni ambientali, occupazionali, sociali, di innovazione e di sicurezza;
Art. 105 (meccanismi di adeguamento): vengono espressamente ammesse clausole di revisione (indicizzazione, adeguamento dei ricavi, pagamenti legati alla performance), a condizione che siano oggettivamente giustificate, mantengano l’equilibrio economico del contratto e siano formulate in modo chiaro, preciso e univoco — con la precisazione che gli adeguamenti basati su tali clausole non costituiscono modifiche ai sensi dell’art. 106;
Art. 106 (modifiche contrattuali): riprende, ma non stravolge, l’impianto dell’attuale art. 72 della direttiva 2014/24/UE. Le modifiche non sostanziali restano ammesse fino al 15% del valore del contratto (soglia di sicurezza confermata, seppur ridotta rispetto all’attuale 10%/15% differenziato per tipologia contrattuale), mentre le modifiche sostanziali restano consentite solo nei casi tipizzati (prestazioni supplementari necessarie e non sostituibili, circostanze imprevedibili, sostituzione del contraente per operazioni societarie), sempre a condizione di non alterare l’equilibrio economico a favore del contraente. È confermato l’obbligo di pubblicazione preventiva per le modifiche che superano il 50% del valore iniziale (soglia che opera, come nelle prime indiscrezioni sulla bozza circolata a luglio, come trigger pubblicitario e non come limite di validità), con obbligo di motivazione scritta e documentata in ogni caso;
Art. 107 (risoluzione obbligatoria) e Art. 108 (pagamenti, inclusi pagamenti diretti al subappaltatore su richiesta e anticipazioni per le PMI).

Va segnalato che, rispetto alla bozza informale circolata nel luglio 2026 — che secondo le prime analisi sembrava aver eliminato ogni soglia de minimis e ogni riferimento esplicito alle clausole di revisione previste ab origine — il testo definitivamente presentato oggi ripristina entrambi gli elementi (rispettivamente agli artt. 106 e 105), pur collocandoli in una cornice procedurale rinnovata.

Sempre in tema di esecuzione, va segnalato il divieto di subappalto totale: un contratto aggiudicato non può essere subappaltato interamente, né essere ulteriormente subappaltato interamente a valle (art. 25).

8. Ecosistema digitale e governance

La Parte V istituisce un ecosistema digitale comune basato su una rete di interoperabilità, standard semantici armonizzati e un servizio di ammissibilità elettronica costruito su credenziali digitali d’impresa, in attuazione del principio “once-only”. La Parte VI istituisce Spazi nazionali di dati sugli appalti pubblici (NPPDS) e un corrispondente Spazio dati a livello UE (PPDS), con obblighi di pubblicazione estesi lungo l’intero ciclo di vita del contratto, incluso il monitoraggio dei pagamenti tempestivi.

9. Le novità del testo ufficiale della Commissione (“Proposal”) rispetto alla prima bozza (“leak”)

Scompare il Needs Plan obbligatorio e si alleggerisce la fase di programmazione

Nel leak la programmazione costituiva un vero adempimento procedurale: l’art. 31 imponeva ai public buyers di pubblicare, all’inizio di ogni periodo di bilancio, un Needs Plan con le informazioni indicative sugli acquisti programmati. Per la Dynamic Simplified Procedure il piano doveva inoltre precedere di almeno 25 giorni la pubblicazione della competition information. 

La Proposal elimina integralmente questo specifico obbligo: il nuovo art. 30 disciplina direttamente le market consultations e l’art. 31 passa alla scelta delle procedure. 
La modifica non elimina la pianificazione come attività amministrativa, ancora richiamata in varie disposizioni, ma sopprime l’obbligo generalizzato di formalizzarla e pubblicarla attraverso un documento autonomo. È uno degli interventi più coerenti con l’obiettivo dichiarato di riduzione degli oneri procedurali.

Cambia l’architettura delle procedure: open e dynamic diventano i due modelli generali
Il leak prevedeva una Open-Negotiated Procedure e una Dynamic Simplified Procedure. Quest’ultima era però riservata all’acquisto di off-the-shelf solutions to recurrent needs da un ampio numero di operatori e vietava espressamente l’utilizzo di criteri di selezione. 

La Proposal cambia impostazione. L’art. 31 stabilisce che open procedure e dynamic procedure possono essere utilizzate indipendentemente dal tipo di lavori, servizi o forniture. La dynamic procedure diventa così una seconda procedura generale: resta aperta agli operatori per tutta la propria durata e può essere organizzata con o senza criteri di selezione e con o senza negoziazione. 

È probabilmente la modifica sistemica più rilevante: lo strumento dinamico non è più confinato agli acquisti ricorrenti e standardizzati, ma diventa un modello ordinario alternativo alla procedura aperta.

Anche quest’ultima viene resa più flessibile. Il termine minimo per presentare manifestazione di interesse e prima offerta scende da 30 giorni nel leak a 20 giorni nella Proposal. Inoltre, se aveva annunciato l’intenzione di negoziare, il public buyer può comunque aggiudicare sulla prima offerta purché abbia previamente riservato questa possibilità nel public summary; nel leak tale possibilità era legata alla circostanza che rimanessero meno di tre operatori eleggibili. 

Vengono ridimensionati i requisiti economico-finanziari
Una modifica particolarmente significativa per l’accesso delle imprese riguarda il fatturato.
Il leak consentiva di richiedere un fatturato minimo annuo non superiore al 50% dell’intero valore stimato del contratto. 

La Proposal riferisce invece il limite al 50% dell’estimated annual contract value, e consente sia un fatturato globale sia un fatturato specifico nel settore interessato. 

Nei contratti pluriennali la differenza può essere rilevante: il parametro non è più il valore complessivo dell’appalto ma il suo valore annuo stimato. La modifica riduce quindi sensibilmente il livello massimo dei requisiti economici che possono essere richiesti e amplia potenzialmente la platea degli operatori ammessi.

Entra una regola generale sulla regolarizzazione delle carenze documentali dell’offerta
Il leak disciplinava le corrections during procedures, ma essenzialmente con riferimento alla possibilità per il public buyer di correggere la documentazione della procedura e all’obbligo di annullamento in presenza di errori materiali insanabili. 

La Proposal aggiunge invece una disposizione autonoma sulle carenze imputabili all’operatore. Quando informazioni o documenti siano incompleti, erronei o mancanti, il public buyer può consentire, in modo strettamente non discriminatorio, di “submit, supplement, clarify or complete” la documentazione. Il limite è espresso: deve trattarsi di una minor informality or irregularity e l’intervento non può modificare materialmente l’offerta o le informazioni sull’eligibility. 
Per il sistema italiano il meccanismo presenta un’evidente prossimità funzionale al soccorso istruttorio, pur trattandosi di una disciplina europea autonoma e con presupposti formulati nel testo del regolamento.

Maggiore attenzione alle PMI nella suddivisione in lotti
Nel leak la decisione sulla suddivisione in lotti doveva considerare soprattutto dipendenza da un unico fornitore, resilienza della supply chain, sicurezza degli approvvigionamenti e innovazione. 

La Proposal aggiunge espressamente fra gli elementi da valutare l’incremento della partecipazione delle PMI e introduce due ulteriori strumenti: la possibilità di affidare senza applicare le procedure del regolamento singoli lotti sotto €80.000 per servizi e forniture o €1 milione per lavori, entro il limite aggregato del 20%, e la possibilità per gli Stati membri di rendere obbligatoria la suddivisione in lotti. 
Qui la modifica non consiste quindi soltanto in una maggiore enfasi sulle PMI, ma nell’introduzione di strumenti normativi specifici destinati a incidere sulla struttura delle gare.

Nell’esecuzione compare una soglia generale del 15% per le modifiche non sostanziali
Il leak qualificava le modifiche sulla base della loro sostanzialità e delle fattispecie ammesse, senza prevedere una soglia quantitativa generale che qualificasse automaticamente una variazione come non sostanziale. 

La Proposal introduce invece una regola nuova: una modifica il cui valore non supera il 15% del valore iniziale del contratto è considerata non sostanziale e può essere effettuata senza nuova procedura, purché non alteri l’equilibrio economico iniziale del contratto. Le modifiche successive devono essere considerate cumulativamente. 
Si tratta di una modifica di notevole rilievo applicativo perché affianca al test qualitativo sulla sostanzialità una vera soglia quantitativa di sicurezza.

Sempre nell’esecuzione viene eliminata un’altra rigidità del leak: per gli appalti con particolare rilevanza per l’innovazione il draft prevedeva un anticipo del 30%; la Proposal conserva l’obbligo di anticipazione, salvo overriding interest, ma richiede soltanto un “appropriate advance payment”, senza fissarne ex ante la percentuale. 

Le sovvenzioni estere vengono spostate dalla verifica di anomalia alle cause di esclusione
Il leak introduceva una specifica presunzione di anomalia: qualora nei tre anni precedenti l’operatore fosse stato destinatario di una decisione della Commissione ai sensi del Foreign Subsidies Regulation che vietava l’aggiudicazione di un contratto nello stesso settore, l’offerta era presunta anormalmente bassa salvo prova contraria. 

Questa presunzione scompare dalla disciplina finale delle offerte anormalmente basse. La materia riemerge invece nell’art. 26 fra le optional exclusion grounds: può essere escluso l’operatore che abbia beneficiato, nei tre anni precedenti, di una sovvenzione estera distorsiva accertata dalla Commissione, quando vi siano sufficienti indicazioni plausibili che la sovvenzione possa incidere sull’offerta. 

Il passaggio è concettualmente rilevante: il problema non viene più trattato come presunzione relativa all’attendibilità economica del prezzo, ma come possibile questione di ammissione dell’operatore.

La European preference resta, ma viene resa giuridicamente meno dipendente dallo strumento informatico
L’impianto della preferenza europea era già sostanzialmente presente nel leak e rimane nella Proposal. Vi è però una correzione importante nella determinazione degli operatori e dei prodotti “covered”.
Nel leak i public buyers avrebbero dovuto effettuare tale valutazione “exclusively on the basis” del tool online della Commissione. 
Nella Proposal il criterio giuridico diventa invece costituito dagli accordi internazionali applicabili, come riflessi nel tool online: il portale resta quindi lo strumento operativo, ma non è più formulato come fonte esclusiva della qualificazione. La Proposal inserisce inoltre tra i covered anche i Paesi terzi legati all’Unione da un’unione doganale e precisa che l’eventuale imposizione da parte della Commissione di requisiti di preferenza verso operatori non coperti deve avvenire “where this is in the interest of the Union”. 

Governance: da misure di sostegno a obblighi più strutturati
Sul versante amministrativo la Proposal rafforza sensibilmente il testo del leak. Quest’ultimo chiedeva agli Stati membri di sostenere la professionalizzazione e di designare almeno un competence centre. 
Il testo ufficiale impone invece l’adozione, attuazione e aggiornamento periodico di una strategia nazionale per la professionalizzazione, accompagnata da strutture di supporto ai public buyers a livello nazionale, regionale e locale. 
Analogamente, nell’integrity governance il leak poneva sugli Stati membri l’utilizzo di strumenti “such as ARACHNE”; la Proposal dispone direttamente che i public buyers shall use, prima dell’aggiudicazione e, ove rilevante, durante l’esecuzione, strumenti di analisi del rischio quali Arachne+ o un equivalente nazionale.

10. Tempistica

Il Regolamento entrerà in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, ma la sua applicazione è differita di due anni dall’entrata in vigore, in ragione — si legge nei considerando — della portata e della novità delle riforme introdotte (ecosistema digitale, nuove regole di governance, nuovo sistema di preferenza europea). Trattandosi di una proposta legislativa, il testo dovrà ora essere negoziato ed eventualmente modificato da Parlamento europeo e Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria, prima di poter entrare effettivamente in vigore.
 
Ulteriori approfondimenti e dossier saranno presto pubblicati su Appalti&Contratti.