quando l’offerta non può essere esclusa

I costi della manodopera indicati dalla
stazione appaltante possono essere interessati dal ribasso proposto
dall’operatore economico? E, soprattutto, quando una simile scelta
incide sulla validità dell’offerta e quando, invece, apre
semplicemente la strada alla verifica della sua
sostenibilità economica?

Il nodo nasce dalla stessa formulazione dell’art.
41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, che impone lo
scorporo dei costi della manodopera dall’importo assoggettato a
ribasso, lasciando però espressamente all’operatore economico la
possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una
più efficiente organizzazione aziendale, creando
così uno spazio apparentemente contraddittorio nel quale si colloca
il problema della ribassabilità della manodopera e delle
conseguenze che ne derivano sul piano dell’ammissione
dell’offerta.

Su questo rapporto tra scorporo, ribasso e verifica di
sostenibilità è intervenuto il TAR Campania, sez.
Salerno, con la
sentenza del 16 luglio 2026, n. 1343, in relazione
all’esclusione di un concorrente che aveva applicato il proprio
ribasso anche alla componente relativa alla manodopera.

La conclusione cui è arrivato il giudice amministrativo assume
particolare rilievo per le stazioni appaltanti: il ribasso che
interessa i costi della manodopera non determina, di per
sé, l’esclusione dalla gara, perché ciò che deve essere
verificato è se il minor costo dichiarato dall’impresa sia
sostenibile e trovi appunto giustificazione nella sua
organizzazione aziendale, fermo restando il rispetto dei
minimi salariali e delle altre tutele
inderogabili.

Costi della manodopera e ribasso: quando nasce il rischio di
esclusione

La controversia nasce nell’ambito di una procedura negoziata
indetta ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n.
36/2023 per l’affidamento di lavori, da aggiudicare con il criterio
del minor prezzo.

Uno degli operatori economici aveva presentato un
ribasso del 36,17%, applicandolo però sull’importo
corrispondente alla base d’asta al netto dei soli costi della
sicurezza e, quindi, comprensivo anche della componente relativa
alla manodopera.

Nell’offerta erano stati separatamente indicati i costi
della manodopera aziendale, quantificati in misura
inferiore rispetto alla stima della stazione appaltante, precisando
che tale differenza derivava dall’organizzazione aziendale,
dall’ottimizzazione dei processi e dalle modalità operative
adottate, pur nel rispetto dei minimi salariali, degli obblighi
contributivi e delle disposizioni in materia di sicurezza.

La stazione appaltante, dopo avere richiesto alcuni chiarimenti
sulla formazione del prezzo, aveva tuttavia escluso il concorrente,
ritenendo che l’applicazione del ribasso alla manodopera
determinasse una difformità rispetto alla documentazione di gara e
configurasse un vizio originario dell’offerta
economica, non suscettibile di essere superato attraverso
successive verifiche.

Art. 41 del Codice dei contratti: come funziona lo scorporo dei
costi della manodopera

Il TAR ha ritenuto l’impostazione dell’Amministrazione non
conforme alla disciplina del Codice. Il punto di partenza del
ragionamento è rappresentato dall’art.
41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui, nei
contratti di lavori e servizi, la stazione appaltante individua nei
documenti di gara i costi della manodopera e della sicurezza, i
quali vengono scorporati dall’importo assoggettato al
ribasso.

La disposizione precisa anche che resta ferma la possibilità per
l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo
dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione
aziendale.

La soluzione al problema risiede nella lettura coordinata di
questi due passaggi. Lo scorporo previsto dal legislatore, infatti,
risponde all’esigenza di rendere individuabile la componente
relativa al lavoro e di consentire alla stazione appaltante di
verificarne la sostenibilità, ma non trasforma automaticamente il
costo della manodopera stimato dall’amministrazione in una
grandezza economica assolutamente intangibile,
rispetto alla quale qualsiasi scostamento dell’operatore debba
tradursi in esclusione.

Sotto questo profilo, il TAR ha richiamato l’interpretazione già
espressa dall’ANAC con la Delibera del 15
novembre 2023, n. 528, secondo cui i costi della
manodopera, sebbene quantificati e indicati separatamente negli
atti di gara, continuano a rientrare nell’importo complessivo a
base di gara sul quale viene costruito il ribasso dell’operatore
economico.

La previsione dello scorporo deve quindi essere letta insieme
alla possibilità, espressamente riconosciuta dal Codice, di
dimostrare che una riduzione della componente lavoro sia
sostenibile grazie a una diversa organizzazione
imprenditoriale.

Ribasso sui costi della manodopera: quando non scatta l’esclusione
dalla gara

Da questa ricostruzione deriva il passaggio centrale della
sentenza, secondo cui, quando l’operatore economico presenta un
costo della manodopera inferiore rispetto a quello individuato
dalla stazione appaltante, la conseguenza non è
l’automatica estromissione dalla procedura.

La questione si sposta, dunque, sul piano della
congruità dell’offerta, perché, se l’impresa
sostiene di poter assicurare l’esecuzione dell’appalto con un costo
della manodopera inferiore grazie alla propria organizzazione, alle
modalità di impiego delle risorse, all’efficienza produttiva o ad
altri fattori aziendali, spetta alla stazione appaltante verificare
se tali elementi siano attendibili e, soprattutto, se consentano
comunque di rispettare i minimi salariali inderogabili e gli
obblighi normativi e contributivi.

La sede nella quale questa valutazione deve essere svolta è
quella disciplinata dall’art. 110 del
D.Lgs. n. 36/2023, che regola la verifica delle
offerte anormalmente basse.

Il TAR ha richiamato, in questa direzione, anche la Delibera
ANAC del 9 ottobre 2024, n. 452, secondo cui i costi della
manodopera non sono in assoluto insuscettibili di ribasso e
l’eventuale divieto contenuto nella documentazione di gara deve
essere interpretato in senso relativo: quando il concorrente
applica il ribasso anche a tale componente, la conseguenza non è
l’esclusione, ma la verifica dell’anomalia
dell’offerta.

Validità dell’offerta e congruità economica: due verifiche da
tenere distinte

In questo modo il giudice ha separato due piani spesso
confusi nella gestione delle procedure di gara.

Da una parte vi è la validità dell’offerta, che
comprende aspetti come la determinabilità del contenuto economico,
la riferibilità all’operatore, il rispetto degli elementi
essenziali richiesti dalla procedura e, più in generale, la
possibilità di comprendere quale impegno il concorrente abbia
assunto.

Dall’altra vi è la congruità economica, che
riguarda un problema diverso e successivo, ovvero stabilire se il
prezzo offerto sia effettivamente sostenibile, se i costi
dichiarati siano attendibili e se l’esecuzione dell’appalto possa
avvenire nel rispetto della disciplina lavoristica, previdenziale e
di sicurezza.

Nel caso esaminato dal TAR, l’offerta non presentava un problema
di indeterminatezza, perché il concorrente aveva indicato il
ribasso, il costo della manodopera e l’importo complessivo offerto,
spiegando anche la modalità attraverso cui era stato determinato.
Piuttosto, a essere in discussione era la sostenibilità di
quel costo della manodopera, non l’esistenza o la
struttura dell’offerta.

Di conseguenza, trasformare questa valutazione in una causa di
esclusione avrebbe significato, secondo l’impostazione accolta dal
giudice, anticipare impropriamente l’esito di un
controllo che il Codice colloca invece nell’ambito della
verifica di congruità.

Costi della manodopera e oneri della sicurezza: differenze ai fini
del ribasso

La sentenza consente inoltre di soffermarsi sulla distinzione
tra costi della manodopera e costi della
sicurezza, che l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023
menziona all’interno della stessa disposizione ma che, sotto il
profilo economico, non possono essere considerati perfettamente
sovrapponibili.

Gli oneri della sicurezza derivanti dal piano di
sicurezza e coordinamento sono infatti costi
predeterminati dalla stazione appaltante, destinati a presidiare
esigenze che non dipendono dalle scelte organizzative
dell’operatore e che, proprio per questa ragione, non
possono essere oggetto di ribasso.

Il costo della manodopera presenta invece una diversa relazione
con l’organizzazione dell’impresa, perché può risentire delle
modalità con cui vengono distribuite le risorse, della
produttività, dell’esperienza, dei mezzi utilizzati e, più in
generale, dell’efficienza organizzativa.

Questo margine, naturalmente, non consente di comprimere le
tutele inderogabili dei lavoratori, né permette di giustificare
qualsiasi riduzione del costo del lavoro, ma impone di verificare
se il minor importo dichiarato possa essere realmente sostenuto
senza violare i minimi retributivi e gli altri
obblighi previsti dall’ordinamento.

Costo della manodopera inferiore: quando serve la verifica di
congruità dell’offerta

Una volta esclusa l’automatica valenza espulsiva del ribasso
applicato alla manodopera, il problema si sposta quindi
sull’attività che la stazione appaltante deve svolgere.

Quando il costo della manodopera dichiarato dall’operatore è
inferiore rispetto a quello individuato negli atti di gara,
non è sufficiente constatare lo scostamento,
perché occorre comprendere da cosa esso derivi e se le
giustificazioni addotte dall’impresa siano compatibili con
un’esecuzione corretta e sostenibile del contratto.

In questa fase assumono rilievo l’organizzazione
aziendale, la produttività dichiarata, l’impiego delle
maestranze, il contratto collettivo applicato, i livelli
retributivi, le ore di lavoro previste e tutti gli altri elementi
che consentono di verificare se la riduzione dei costi sia
effettivamente riconducibile a una maggiore efficienza oppure
nasconda, al contrario, un’offerta non sostenibile.

La tutela della manodopera, quindi, non passa attraverso
l’automatica sottrazione di questa voce al confronto economico, ma
attraverso una verifica rigorosa della sua
attendibilità.

Offerta in perdita e utile minimo: quando può emergere
l’anomalia

La sentenza affronta anche un ulteriore profilo, sollevato con
il ricorso incidentale dall’aggiudicataria, secondo cui l’offerta
del concorrente escluso sarebbe stata comunque economicamente
insostenibile e sostanzialmente in perdita.

Anche questa censura viene respinta, perché la stazione
appaltante non aveva mai svolto alcuna valutazione di anomalia e,
di conseguenza, non poteva essere il giudice amministrativo a
effettuare per la prima volta un esame
tecnico-economico che appartiene all’amministrazione.

Il TAR ricorda inoltre che non esiste una soglia minima
predeterminata di utile al di sotto della quale l’offerta
debba necessariamente considerarsi anomala, poiché anche un margine
ridotto può trovare giustificazione nei vantaggi che l’esecuzione
di un contratto pubblico può determinare per l’impresa, ad esempio
sotto il profilo della continuità dell’attività, della
qualificazione, dell’esperienza maturata e del curriculum.

Diverso è il caso di un utile pari a zero, di
un’offerta effettivamente in perdita o di un margine talmente
ridotto da assumere carattere meramente simbolico, ma anche in
queste ipotesi la valutazione deve essere svolta all’interno del
procedimento di verifica dell’anomalia, nel quale l’impresa deve
avere la possibilità di fornire le proprie giustificazioni.

La decisione del TAR: riammissione in gara e verifica di
congruità

Sulla base di queste considerazioni, il TAR ha accolto il
ricorso principale, annullando il provvedimento di
esclusione e, conseguentemente, anche
l’aggiudicazione disposta in favore dell’altro
concorrente.

L’operatore è stato quindi riammesso alla
procedura, con nuovo esame della sua offerta da parte
della stazione appaltante, cui spetta anche l’eventuale verifica di
congruità prevista dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023.

Il giudice non ha quindi stabilito che l’offerta fosse
necessariamente congrua, né ha attribuito direttamente l’appalto al
concorrente riammesso, ma ha ristabilito la corretta
sequenza procedimentale: una volta annullata l’esclusione,
fondata sull’erronea assimilazione del ribasso della manodopera a
un vizio strutturale dell’offerta, spetterà alla stazione
appaltante stabilire se il costo dichiarato sia effettivamente
sostenibile.

Costi della manodopera negli appalti: cosa devono verificare RUP e
stazioni appaltanti

La decisione del TAR Campania si inserisce in un orientamento
che sta progressivamente definendo la portata dell’art. 41,
comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 e che impone particolare
attenzione nella predisposizione e nell’applicazione della lex
specialis.

Indicare separatamente i costi della manodopera e scorporarli
dall’importo assoggettato a ribasso non significa trasformare la
stima della stazione appaltante in una componente economica
rigidamente immutabile, perché il Codice continua a
riconoscere all’operatore la possibilità di dimostrare che il minor
costo deriva dalla propria organizzazione aziendale.

Il punto decisivo è quindi comprendere quale tipo di
irregolarità si abbia davanti. Nel caso di un’offerta
indeterminata, incompleta o priva di un elemento essenziale possono
entrare in gioco le regole sulla sua ammissibilità; quando, invece,
l’offerta è pienamente intelligibile e presenta un costo della
manodopera inferiore rispetto alla stima della stazione appaltante,
il problema riguarda la sostenibilità economica e
deve essere affrontato attraverso gli strumenti previsti dall’art.
110 del D.Lgs. n. 36/2023.

In questo modo si delimita in maniera operativa il
confine tra esclusione e verifica di congruità,
impedendo che una disposizione nata per rafforzare la tutela del
lavoro possa essere utilizzata impropriamente per introdurre una
causa espulsiva non prevista dal Codice.

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