Si è ormai raggiunta ampia consapevolezza in merito al fatto che il “castello” delle tutele dei lavoratori allestito in fase di esecuzione del contratto comporta quale, naturale, conseguenza obblighi di verifica durante la fase di esecuzione.
Tuttavia, da un lato, il settore della contrattualistica pubblica non ha individuato strumenti specifici per le verifiche e, dall’altro, la prassi rivela un quadro frammentato.
Sovente, i capitolati speciali delle stazioni appaltanti si limitano a richiamare, genericamente, gli obblighi di legge, senza tradurli in clausole e strumenti operativi, di agevole gestione, che permettano di verificare che gli impegni, dichiarati in fase di gara, siano in concreto rispettati, nel corso della esecuzione e nella filiera dei subappalti.
L’ampio sistema delle tutele dei lavoratori delineato dal codice dei contratti, tramite gli articoli 11, 57, 102 e 108, non trova, allo stato, alcun effettivo presidio in fase di esecuzione, restando, per molti versi, una questione aperta ed irrisolta che le stazioni appaltanti si trovano a gestire in totale solitudine.
Il mio mentore diceva “Quando si è disperati, bisogna inventare. Altrimenti non cambia mai niente”. Si tratta, dunque, di capire se, senza inventare troppo, esistano già, nel nostro ordinamento, strumenti che possano agevolare l’attività di controllo della stazione appaltante e raggiungere il risultato atteso, costituito dalla effettività delle tutele dei lavoratori in fase di esecuzione.
In questo contesto, sappiamo che ANAC, sin dall’entrata in vigore dell’art. 11 del d.lgs. 36/2023, incentiva l’utilizzo del DOCOA che tuttavia, al pari del durc con la congruità della manodopera dei lavori pubblici, riguarda i soli aspetti contributivi.
Merita, invece, attenzione il fatto che un numero crescente di stazioni appaltanti, dal 2016 ad oggi, ha stipulato con il Consiglio dell’Ordine dei Consulenti del lavoro, una serie di protocolli di intessa volti a diffondere l’utilizzo, nel sistema della contrattualistica pubblica, della asseverazione dei contratti (ASSE.CO https://www.cnoconsulentidellavoro.it/home/asse-co).
Asse.Co, nata nel 2014 dal protocollo di intesa del 15 gennaio, tra i Consulenti del lavoro e il Ministero del lavoro, è una asseverazione che viene rilasciata alle imprese che, su base volontaria, si rivolgano ad un Consulente del lavoro abilitato ed è ora oggetto del Regolamento di asseverazione di conformità dei rapporti di lavoro, approvato dal Consiglio Nazione dell’Ordine dei Consulenti del lavoro con delibera n 225 del 25 luglio 2025.
Asse.Co rappresenta, come chiarisce il regolamento, un sistema terzo, indipendente e qualificato, finalizzato alla verifica di conformità dei rapporti di lavoro e dei contratti collettivi, relativamente alle materie indicate nell’allegato tecnico al Protocollo di intesa che l’ha istituito.
Ai fini della questione che qui interessa, in base al menzionato Protocollo di intesa, l’asseverazione indaga su 12 mesi di vita aziendale in tema di gestione delle risorse umane ed implica il rilascio di una dichiarazione, da parte del consulente del lavoro incaricato, che riguarda, tra l’altro, il rispetto della parte economico – normativa e dei contratti collettivi nazionali, sottoscritti dalle organizzazioni comparativamente più rappresentativi, e di quelli di secondo livello.
È quindi evidente che se l’impresa aggiudicataria si rendesse disponile a richiedere, in fase di esecuzione, l’ASS.ECO dei propri rapporti di lavoro, il controllo da parte del RUP potrebbe limitarsi alla acquisizione della predetta certificazione, una volta all’anno.
Ora i protocolli di intesa sottoscritti con l’Ordine dei Consulenti del lavoro, pur avendo avuto un approccio piuttosto tiepido con il tema, riconoscono la possibilità di utilizzare l’Asse.co quale criterio premiante per la selezione delle offerte da utilizzare, quanto meno , in caso di parità di punteggi.
Tra i sottoscrittori che hanno, invece, avuto un approccio più deciso con il tema, Regione Lazio, nel protocollo siglato il 10 novembre 2023, ha stabilito che “al fine di valorizzare la certificazione della regolarità retributiva e contributiva delle aziende, la Regione Lazio si impegna a prevedere l’introduzione, nell’ambito delle procedure di scelta del contraente per l’aggiudicazione dei contratti di cui all’art. 1 del d.lgs. 36/2023, di un sistema premiante per le aziende che presentino l’asseverazione contributiva oggetto del presente accordo, al quale può essere riconosciuto un punteggio, nell’ambito degli elementi di valutazione della offerta tecnica”.
L’inserimento di un simile criterio (che potrebbe ad esempio tradursi nell’impegno, nei contratti di durata, all’asseverazione di conformità dei rapporti di lavoro, entro x mesi dalla sottoscrizione del contratto) non richiede, ad avviso di chi scrive la preventiva sottoscrizione di un protocollo di intesa considerato che, come noto, la stazione appaltante gode di ampia discrezionalità nella scelta dei criteri di selezione delle offerte, pur nel rispetto dei limiti di cui all’art. 108 comma 4 del d.lgs. 36/2023.
Tuttavia l’inserimento del criterio impone, una valutazione, caso per caso, in considerazione del fatto che, allo stato, l’elenco dei lavoratori asseverati è pubblico e noto, che l’adempimento, anche impostato come impegno da rispettare per il futuro e in fase di esecuzione dei contratti, comporta oneri economici a favore delle imprese e rischia, pertanto, di apparire ingiustamente discriminatorio e che, in ogni caso, è necessario garantire che il criterio risulti non solo non discriminatorio ma anche attinente all’oggetto del contratto.
Potrebbe, in effetti soccorrere, ai fini della valutazione, da compiere caso per caso, la recente e nota pronuncia della Corte di Giustizia Europea, Sez. II, Sent. 05/03/2026, n. 210/24, relativa alla c.d. “massa salariale”.
La nota decisione riguarda il caso di una stazione appaltante che ha ritenuto di premiare, peraltro in maniera significativa, in fase di valutazione delle offerte, le imprese disponibili ad incrementare la c.d. massa salariale vale a dire a riconoscere retribuzioni salariali più elevate, rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva. E ciò in ragione della necessità, correlata all’oggetto del contratto, di fidelizzare i lavoratori impiegati nella commessa ed evitare le fughe del personale, registrate nelle precedenti edizioni del medesimo appalto.
A prescindere dalla peculiarità del caso concreto, la Corte di Giustizia ha concluso per la legittimità della scelta della stazione appaltante, considerando che “non è non è irragionevole ritenere che un criterio di aggiudicazione che tiene conto di una retribuzione più favorevole del personale che esegue l’appalto rispetto a quella prevista dal contratto collettivo di settore in vigore possa contribuire a detto oggetto migliorando la qualità, l’accessibilità e la continuità del servizio per le persone destinatarie di tale servizio, vale a dire persone svantaggiate e in situazione di vulnerabilità, dal momento che una retribuzione più favorevole avrebbe per effetto di fidelizzare il personale che esegue l’appalto e consentire di assumere personale maggiormente qualificato.
Ha tuttavia demandato al giudice nazionale il compito di stabilire se il criterio premiante potesse produrre un qualche effetto discriminatorio, specie per le piccole e medie imprese.
Ferma dunque la valutazione caso per caso, meglio ancora se preceduto da consultazioni preliminari di mercato, sembra a chi scrive che il criterio premiante dell’ASSE.Co, specie negli appalti ad alta intensità di manodopera, se giustificato dai riflessi positivi sulla qualità del servizio (collegamento con l’oggetto) e se gestito con modalità tali da non arrecare alcun effetto escludente nei confronti delle piccole e medie imprese (ad esempio con l’attribuzione di un peso contenuto del punteggio) possa contribuire, nel caso in cui l’aggiudicatario si renda disponibile, ad alleggerire, di molto, i controlli del RUP in fase di esecuzione ed, in ogni caso, a diffondere la cultura relativa all’utilizzo di un sistema per incentivarne, in ottica di lungo periodo, l’utilizzo.
Al di là della questione, del tutto peculiare dell’ASSE.Co, è evidente che la gestione dei controlli per la tutela effettiva dei lavoratori parte della corretta stesura dei documenti di gara e, in particolare del capitolato speciale di appalto ed è necessario un approccio interdisciplinare che coinvolga sia esperti di contrattualistica pubblica sia esperiti di diritto del lavoro.
Con questo approccio, pertanto, è stata progettata la seconda sessione verticale del forum che si occuperà (i) della gestione degli atti di gara con uno sguardo alla esecuzione (ii) di Asse.Co e Docoa e (iii) delle clausole contrattuali.
Nell’ambito della sessione interverranno
– il dott. Luigi Furno, consigliere di Stato estensore della decisione del Consiglio di Stato n. 9484/2025 che ha avuto il pregio di riconoscere che la verifica delle tutele equivalenti non può tradursi nella meccanica pretesa della sovrapposizione di CCNL diversi e con il quale, con il medesimo approccio, potremo ragionare oltre che sulle questioni di maggiori attualità in tema di lavoratori, sulla introduzione di criteri premianti utili per la qualità della prestazione e per agevolare i controlli del RUP
– il dott. Paolo Stern, componente del Comitato di asseverazione Asse.co presso il Consiglio dell’Ordine degli Consulenti del lavoro con il quale ci occuperemo di asseverazione dei rapporti di lavoro e Docoa
– il prof. Pasqualino Albi, ordinario di diritto del lavoro, con il quale, anche sulla scorta delle informazioni raccolte nell’ambito dei precedenti due interventi, ragioneremo sul contenuto delle clausole contrattuali che possano agevolare un efficace verifica in fase di esecuzione, delle disposizioni a tutela dei lavoratori.
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