Quando un’alluvione, una frana o un terremoto colpiscono un territorio, la rapidità dell’intervento può fare la differenza tra un’emergenza contenuta e una crisi che continua a produrre danni per mesi. Eppure, nel sistema italiano, una parte consistente del tempo viene assorbita da richieste, sopralluoghi, autorizzazioni, ordinanze e passaggi finanziari tra Regioni e Stato. È quanto emerge dal saggio “La Protezione civile italiana: tra sussidiarietà formale e centralismo di fatto”, firmato da Gianfranco Cerea, Greta Sofia Lampis e Annalisa Tassi, edito da Lefebvre Giuffrè pubblicato con un estratto sulla Rivista trimestrale di diritto pubblico.
Il punto di partenza è una contraddizione piuttosto netta. La Costituzione attribuisce alle Regioni un ruolo centrale nella protezione civile e stabilisce che le funzioni amministrative debbano essere esercitate dal livello di governo più vicino ai cittadini. Il Codice della Protezione civile distingue infatti le emergenze in locali, regionali e nazionali. Il problema è che mancano soglie precise per stabilire quando una calamità debba passare da un livello all’altro.
Quanto deve essere esteso un evento per diventare nazionale? Quanti danni deve aver causato? Quale capacità operativa deve aver superato? Il Codice non fornisce una risposta misurabile. La decisione viene presa caso per caso, attraverso un confronto tra Regione, Dipartimento della Protezione civile e Presidenza del Consiglio. Questa indeterminatezza produce un incentivo molto concreto. Se l’emergenza viene classificata come nazionale, lo Stato finanzia gli interventi e le ordinanze possono derogare a un ampio numero di norme, comprese alcune procedure previste per appalti, rifiuti, valutazioni ambientali e tutela dei beni. Se l’emergenza resta regionale, i poteri di deroga sono più limitati e gran parte della spesa ricade sul bilancio locale. Per una Regione, chiedere lo stato di emergenza nazionale diventa quindi la scelta più conveniente, anche quando l’evento potrebbe essere affrontato con mezzi propri.
I numeri raccolti dagli autori mostrano quanto questa pratica sia diffusa: tra il 2013 e il 2024 sono stati riconosciuti come nazionali 168 eventi meteorologici, idrogeologici e idraulici. La spesa statale media per la prima gestione è stata di circa 14 milioni di euro per evento. In 48 casi l’importo è rimasto sotto i 5 milioni; in altri 30 si è collocato tra 5 e 10 milioni. Solo tre eventi hanno richiesto più di 100 milioni. Sono cifre che, secondo la ricerca, in molti casi rientrerebbero nella capacità finanziaria di una Regione. Eppure anche calamità da poche centinaia di migliaia di euro vengono inserite nella procedura nazionale. Gli autori citano gli eventi meteorologici che nel giugno 2018 interessarono alcuni comuni della Calabria: 500 mila euro assegnati per la gestione dell’emergenza, 483 mila per le abitazioni private e appena 805 euro per le attività economiche. Nonostante gli importi contenuti, nel gennaio 2022, tre anni e mezzo dopo, fu necessaria un’altra ordinanza nazionale per completare i lavori.
Il caso Vaia: due procedure per la stessa tempesta
La tempesta Vaia permette di osservare il sistema quasi come in un esperimento naturale. Tra il 27 e il 30 ottobre 2018 lo stesso ciclone colpì Veneto, Lombardia, Friuli-Venezia Giulia e le Province autonome di Trento e Bolzano. In tre giorni caddero fino a 716 millimetri di pioggia, il vento superò i 200 chilometri orari e circa 14 milioni di alberi furono abbattuti. I danni complessivi sfiorarono i quattro miliardi di euro. L’evento era lo stesso, ma le procedure furono diverse. Trento, grazie alla propria autonomia, dichiarò lo stato di emergenza il 30 ottobre, il giorno in cui terminò la tempesta. Il Consiglio dei ministri dichiarò l’emergenza nazionale per le altre Regioni l’8 novembre. La prima ordinanza arrivò il 15 novembre. In Trentino, entro dicembre erano già stati definiti gli interventi urgenti, le modalità per rimuovere il legname e i criteri per concedere contributi a cittadini e imprese. Le domande partirono il 10 gennaio 2019 e quelle approvate furono liquidate entro trenta giorni. Nelle Regioni sottoposte alla procedura nazionale, invece, seguirono ordinanze, integrazioni e modifiche protratte per anni. In Veneto, ancora nel 2025, risultavano disponibili e da erogare 333 milioni di euro, pari al 45 per cento dei trasferimenti statali ricevuti per Vaia. La differenza difficilmente può essere attribuita alla calamità, perché la calamità era la stessa, cambiava il modo in cui erano distribuiti poteri, responsabilità e risorse.
In Lombardia l’emergenza dura due anni
Il secondo caso analizzato riguarda nove emergenze idrogeologiche avvenute in Lombardia tra il 2019 e il 2024. In tutti e nove i casi, il commissario incaricato di gestire concretamente gli interventi era il dirigente generale della Protezione civile regionale. La Regione eseguiva il lavoro, mentre lo Stato autorizzava, controllava e finanziava. La durata della fase emergenziale, calcolata dall’evento fino all’ordinanza di ritorno alla gestione ordinaria, è stata di circa due anni. La ricostruzione di uno dei procedimenti mostra bene dove si accumulano i ritardi. Per predisporre richieste, rapporti e primi piani, la Lombardia impiegò complessivamente 12 giorni. Gli organismi statali ne impiegarono 62. Nella fase successiva, dedicata alla valutazione degli ulteriori fabbisogni, il conteggio finale arrivò a circa 150 giorni per la Regione e 340 per lo Stato.
Considerando insieme i casi esaminati, gli autori stimano che il passaggio attraverso il Dipartimento nazionale e la Presidenza del Consiglio aggiunga mediamente più di tre mesi. È quasi un mese in più rispetto al tempo impiegato dalla Regione per preparare richieste, piani e proposte. Questo non significa che durante l’attesa si fermi ogni soccorso; vigili del fuoco, tecnici, volontari e amministrazioni locali intervengono fin dalle prime ore, ma una cosa è mettere in sicurezza una strada, un’altra è ripristinarla definitivamente, una cosa è offrire una sistemazione temporanea a una famiglia, un’altra è erogare il contributo necessario a rendere di nuovo abitabile la casa. Per una calamità avvenuta in Lombardia nel luglio 2023, la raccolta delle domande per il cosiddetto “immediato sostegno” fu aperta soltanto tra marzo e maggio 2025. Dopo la presentazione restavano ancora da eseguire l’istruttoria, l’approvazione dei beneficiari e i pagamenti. In pratica, l’aiuto destinato alle necessità più urgenti sarebbe arrivato oltre due anni dopo i danni. Per alcuni eventi dell’agosto 2021, i contributi destinati al ripristino delle abitazioni e delle attività economiche risultavano ancora in pagamento quattro anni più tardi.
Quanto costa aspettare
I ritardi amministrativi hanno anche un costo economico. La Lombardia nel 2023 ha prodotto circa 440 miliardi di euro di valore aggiunto, equivalenti a circa 450 euro per ogni occupato e per ogni giornata lavorata. Gli autori provano allora a costruire uno scenario prudente. Se una calamità impedisse di lavorare per un solo giorno al 5 per cento dei circa quattro milioni di occupati lombardi, la perdita diretta sarebbe vicina ai 90 milioni di euro. Con due giorni di blocco e includendo gli effetti sulle imprese collegate, sulle forniture e sugli acquisti mancati, il danno potrebbe raggiungere quasi 225 milioni. Nel caso preso in esame, lo Stato e la Regione avevano stanziato complessivamente circa 123 milioni. Due giorni di attività economica rallentata potrebbero quindi costare quasi il doppio dell’intera somma destinata all’emergenza.
La proposta: più autonomia e responsabilità alle Regioni
La ricerca propone di riportare la gestione delle calamità di dimensione contenuta al livello regionale, fissando criteri comprensibili prima che l’evento accada. Una possibile soglia potrebbe essere composta da una quota fissa di 5 milioni di euro, più un euro per ogni abitante della Regione. Sotto quel limite, la gestione e la spesa resterebbero regionali. Sopra, oppure quando le risorse tecniche e operative locali risultassero insufficienti, interverrebbe lo Stato. Gli autori suggeriscono anche un tetto alla spesa sostenibile da ciascuna Regione, per evitare che i territori colpiti più frequentemente debbano affrontare oneri incompatibili con i propri bilanci. Il fondo nazionale conserverebbe così una funzione integrativa: sostenere le Regioni quando la dimensione della calamità supera davvero le loro capacità. Per rendere praticabile il cambiamento servirebbe anche attribuire alle Regioni poteri di ordinanza paragonabili a quelli riconosciuti nelle emergenze nazionali. Altrimenti resterà sempre più conveniente rivolgersi a Roma, sia per ottenere i finanziamenti sia per lavorare con procedure più flessibili. La questione, quindi, va oltre il semplice decentramento; chi decide deve poter agire, ma deve anche rispondere dell’uso delle risorse e della prevenzione effettuata prima della calamità. Oggi, invece, la Regione chiede e gestisce, mentre lo Stato autorizza e paga. Le responsabilità si sovrappongono e, quando tutti hanno una parte del potere, diventa difficile capire chi risponda davvero dei ritardi.
La protezione civile dovrebbe funzionare secondo una regola intuitiva: il territorio interviene per primo, lo Stato entra in campo quando la forza dell’evento supera le capacità locali. Nel sistema ricostruito dalla ricerca accade spesso il contrario. Anche emergenze da pochi milioni di euro percorrono l’intera trafila nazionale, mentre cittadini e imprese aspettano contributi definiti, almeno sulla carta, “immediati”.
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