contratto di cooperazione e limiti al subappalto

Un contratto continuativo di cooperazione non può essere utilizzato per affidare a un soggetto terzo una parte essenziale dell’appalto, soprattutto quando quest’ultimo possiede un requisito di qualificazione di cui l’aggiudicatario è privo. È questo il principio centrale espresso dal TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, con la sentenza n. 2032 del 10 luglio 2026, relativa a una procedura per il noleggio e la manutenzione di bagni mobili destinati alle operazioni connesse agli sbarchi nella provincia di Siracusa.
Il giudizio offre indicazioni importanti sulla distinzione tra subappalto e contratti continuativi di cooperazione, servizio o fornitura, disciplinati dall’art. 119, comma 3, lett. d), del d.lgs. 36/2023. Il TAR privilegia una lettura sostanziale del rapporto: non conta come le parti chiamano il contratto, ma chi esegue concretamente le prestazioni e quale ruolo esse assumono nell’economia complessiva dell’appalto. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon. Abbiamo anche organizzato la seconda edizione del Corso di formazione in sicurezza sul lavoro – Analisi dei rischi, appalti privati e pubblici e tecniche ispettive INL.

1. Contratto di cooperazione o subappalto? Conta chi esegue davvero il servizio

L’art. 119 del Codice dei contratti pubblici esclude dal subappalto le prestazioni secondarie, accessorie o sussidiarie rese all’affidatario sulla base di contratti continuativi stipulati prima dell’indizione della gara.
Il TAR ricorda, però, che la differenza non è soltanto formale. Nel subappalto, il terzo esegue direttamente una parte delle prestazioni dovute alla stazione appaltante, sostituendosi all’affidatario. Nel contratto di cooperazione, invece, il terzo svolge un’attività in favore dell’aggiudicatario, che la incorpora nella propria organizzazione e nella prestazione finale resa all’Amministrazione.
È quindi la funzione concreta dell’attività affidata all’esterno a determinare la disciplina applicabile. In materia consigliamo il volume Il rapporto di lavoro nelle esternalizzazioni e negli appalti di servizi – Tutele retributive, responsabilità solidale e nuove clausole sociali, disponibile su Shop Maggioli e su Amazon

2. Le prestazioni essenziali non possono diventare “accessorie”

Nel caso esaminato, l’aggiudicataria aveva dichiarato che pulizia e smaltimento dei reflui sarebbero stati svolti da una propria concessionaria territoriale in forza di un contratto continuativo di cooperazione.
Secondo il Collegio, però, tali attività non potevano essere considerate secondarie o meramente accessorie. La pulizia, lo svuotamento e lo smaltimento dei liquami erano infatti espressamente ricompresi nell’oggetto dell’appalto ed erano strettamente collegati alla manutenzione quotidiana dei bagni mobili.
Neppure il fatto che tali prestazioni dovessero essere attivate su richiesta della committenza era sufficiente a renderle eventuali o marginali. Per il TAR si trattava, al contrario, di una parte significativa del servizio affidato.

3. Il contratto di cooperazione non può colmare un requisito mancante

È probabilmente questo il passaggio più significativo della sentenza.
L’aggiudicataria non possedeva l’iscrizione alla Categoria 4 dell’Albo nazionale gestori ambientali, richiesta dalla lex specialis per la raccolta e il trasporto di rifiuti speciali non pericolosi. Il requisito era invece posseduto dalla società incaricata, attraverso il contratto di cooperazione, di svolgere proprio le attività per le quali tale qualificazione era necessaria.
Il TAR ravvisa così un utilizzo elusivo dello strumento previsto dall’art. 119, comma 3, lett. d): il contratto continuativo non può servire a compensare una carenza nei requisiti di partecipazione o di esecuzione dell’operatore economico.
Quando il soggetto terzo è l’unico a possedere il requisito e diventa il reale esecutore della prestazione qualificata, non svolge più una semplice funzione di supporto all’aggiudicatario.

4. Vietato aggirare il divieto di subappalto cambiando nome al rapporto

Nel caso concreto assume rilievo anche un ulteriore elemento: la disciplina di gara vietava il subappalto, salvo autorizzazione nei casi ammessi.
Il TAR considera quindi l’affidamento al terzo delle attività di pulizia e smaltimento come una sostanziale elusione del divieto di subappalto. Le prestazioni erano infatti rese direttamente alla stazione appaltante dal soggetto terzo e non semplicemente fornite all’aggiudicataria per essere inglobate nella sua organizzazione.
La decisione conferma così un principio destinato ad avere rilevanza pratica nelle gare pubbliche: la qualificazione del rapporto dipende dalla sua realtà economica e organizzativa, non dall’etichetta contrattuale utilizzata.

5. L’aggiudicazione viene annullata e passa alla seconda classificata

La violazione accertata è stata ritenuta sufficiente a determinare l’illegittimità dell’aggiudicazione, con assorbimento degli ulteriori motivi riguardanti, tra l’altro, equivalenza del CCNL, anomalia dell’offerta e verifica dei requisiti.
Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati e ha riconosciuto alla seconda classificata il diritto a ottenere l’aggiudicazione e la successiva stipula del contratto, ferme restando le verifiche previste dall’art. 17, comma 5, del Codice.
La sentenza segna dunque un limite netto: il contratto continuativo di cooperazione può integrare l’organizzazione dell’appaltatore, ma non può sostituirsi ad essa né diventare lo strumento attraverso cui acquisire indirettamente requisiti che l’offerente avrebbe dovuto possedere in proprio.

Formazione per professionisti

Corso di formazione in sicurezza sul lavoro – Analisi dei rischi, appalti privati e pubblici e tecniche ispettive INL
Il percorso offre ai professionisti del settore una visione chiara, concreta e aggiornata sugli obblighi del datore di lavoro in materia di sicurezza, sugli strumenti ispettivi dell’INL e sulle dinamiche di responsabilità negli appalti privati e pubblici. L’obiettivo è costruire una competenza solida, aggiornata e spendibile tanto nell’attività di consulenza quanto nelle strategie difensive in occasione di accessi ispettivi.
Il ciclo si conclude con un quadro ragionato delle principali novità in vigore dal 1° gennaio 2026 ad oggi.
Obiettivi del corso
• Comprendere come si costruisce una valutazione dei rischi efficace e tempestiva e quali responsabilità possono emergere in caso di omissioni o carenze documentali
• Conoscere l’approccio ispettivo e guidare i propri assistiti nella predisposizione di audit interni coerenti con il metodo INL
• Acquisire una visione chiara delle complesse dinamiche proprie della sicurezza negli appalti, su come valutare la filiera e qualificare correttamente i soggetti sotto il profilo prevenzionistico
• Affrontare la vigilanza in materia di contratti pubblici sotto il profilo degli obblighi in materia di salute e sicurezza sul lavoro
• I partecipanti saranno preparati ad affrontare le trasformazioni tecnologiche e organizzative che hanno influenzato il sistema prevenzionistico dal 2026 in avanti
>>>Per info ed iscrizioni<<<

Ti interessano questi contenuti?

Salva questa pagina nella tua Area riservata di Diritto.it e riceverai le notifiche per tutte le pubblicazioni in materia. Inoltre, con le nostre Newsletter riceverai settimanalmente tutte le novità normative e giurisprudenziali!
Iscriviti!