La lunga costruzione dell’Europa da Erodoto alle banche dati

L’Europa non nasce alla metà del secolo scorso. L’idea di Europa precede di molti secoli la sua organizzazione politica. La sua storia può essere letta come il passaggio da una nozione geografica a una comunità culturale, poi a un progetto politico e infine a un ordinamento giuridico. Il nome nasce nel mondo greco. In Erodoto, nel V secolo a.C., “Europa” indica una delle grandi parti del mondo, distinta dall’Asia e dalla Libia. Non designa ancora una comunità politica o culturale. Roma, invece, pensa il proprio dominio come universale e mediterraneo, non europeo.

Dopo la dissoluzione dell’Impero romano d’Occidente, l’elemento unificante diventa il cristianesimo latino. L’Europa viene concepita soprattutto come Christianitas. Carlo Magno è chiamato già nelle fonti medievali pater Europae. Tra Rinascimento, Riforma e guerre di religione, la parola “Europa” sostituisce progressivamente quella di “cristianità”. Con la pace di Westfalia del 1648 emerge un sistema di Stati sovrani, formalmente indipendenti ed eguali. L’Europa diventa una società di Stati uniti da diritto delle genti, diplomazia permanente, equilibrio delle potenze, commercio, patrimonio culturale comune.

La frammentazione politica produce numerosi progetti di pace e federazione: Pierre Dubois, nel Trecento, propone una lega dei principi cristiani; Émeric Crucé, nel 1623, immagina un’assemblea permanente degli Stati; William Penn, nel 1693, propone un parlamento europeo; l’abbé de Saint-Pierre, nel 1713, elabora un progetto di pace perpetua; Rousseau ne discute criticamente la fattibilità; Kant, nel 1795, propone una federazione di Stati liberi nella Pace perpetua. L’idea dominante non è ancora uno Stato europeo, ma una confederazione capace di impedire la guerra.

La République des Lettres, o Repubblica delle lettere, fu la comunità sovranazionale degli studiosi, filosofi, scienziati ed eruditi europei sviluppatasi tra il Rinascimento e l’Illuminismo. Era una rete fondata sulla corrispondenza, sulla circolazione dei libri, sulle accademie, sulle università, sui salotti e sui periodici. I suoi membri si consideravano cittadini di una comunità intellettuale che superava frontiere politiche, religiose e linguistiche. Il latino, e successivamente soprattutto il francese, permetteva la comunicazione fra studiosi di paesi diversi. Erasmo, Bayle, Leibniz, Voltaire e Montesquieu ne furono figure rappresentative. La Repubblica delle lettere contribuì alla formazione di uno spazio pubblico europeo: rese possibile lo scambio delle conoscenze, la discussione critica e la diffusione delle nuove idee scientifiche e illuministiche.

La Rivoluzione francese e Napoleone diffondono in Europa principi comuni – cittadinanza, eguaglianza civile, codificazione – ma attraverso la conquista. Nell’Ottocento prevale il principio nazionale. Accanto al nazionalismo sopravvive però l’idea degli “Stati Uniti d’Europa”. La formula è impiegata, tra gli altri, da Giuseppe Mazzini e Victor Hugo. Nel discorso al Congresso della pace del 1849, Hugo prevede il giorno in cui Francia, Russia, Italia, Inghilterra e Germania si uniranno in una “fraternità europea”.

La Prima guerra mondiale distrugge la fiducia nella superiorità e nel progresso dell’Europa. Nel 1919 Paul Valéry scrive: noi civiltà ora sappiamo che siamo mortali. Ma Aristide Briand propone nel 1929 una “unione federale europea”. Nazionalismi, fascismi e nazismo conducono invece alla Seconda guerra mondiale.

Dopo il 1945, l’unificazione non viene più concepita soltanto come ideale culturale, ma come soluzione istituzionale al problema della guerra europea. Si susseguono: 1941: Manifesto di Ventotene di Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi; 1948: Congresso dell’Aia; 1949: Consiglio d’Europa; 1950: Dichiarazione Schuman; 1951: Comunità europea del carbone e dell’acciaio; 1957: Comunità economica europea; 1992: Trattato di Maastricht e nascita dell’Unione europea; 2000–2009: Carta dei diritti fondamentali e Trattato di Lisbona. La novità del metodo comunitario consiste nel creare istituzioni comuni dotate di poteri propri, anziché limitarsi alla cooperazione diplomatica fra governi.

Con le sentenze Van Gend en Loos del 1963 e Costa contro ENEL del 1964, la Corte di giustizia della Comunità europea afferma l’effetto diretto e il primato del diritto comunitario. L’Europa diventa così una comunità di diritto nella quale anche gli individui sono soggetti e destinatari delle norme. Gli ordinamenti nazionali non scompaiono, ma vengono progressivamente collegati a quello europeo. La Corte costituzionale italiana, nella sentenza n. 71 del 2026, descrive il sistema dell’Unione e quelli degli Stati membri come “sempre più integrati e interdipendenti”, pur restando distinti e senza una semplice gerarchia fra essi.

La storia, brevemente ripercorsa, consente di dire che la costruzione europea è un lungo processo, cominciato da tempi lontani, costituito da elementi visibili e meno visibili, che unisce molti paesi: Cavour era di casa in Francia e in Inghilterra, alla metà dell’Ottocento, mentre non è mai stato a sud di Firenze nel corso della sua vita. Il processo riguarda gli ideali e la cultura, gli interessi, il diritto, l’economia, più tardi le amministrazioni e i giudici. E’ un involucro giuridico, un sistema di pensiero, un ordine concettuale, mobile perché si adegua ai cambiamenti storici, elastico perché subisce influenze esterne, come quella americana, che comincia nella prima metà dell’Ottocento e rappresenta un grande esempio o precedente di democrazia e di federalismo.

Dei tanti fili che annodano le società nazionali in Europa, uno, quello più criticato, è quello amministrativo, perché c’è una amministrazione europea fatta di due parti, una che è propriamente europea, una seconda mista, composta di amministrazioni nazionali. Vediamo come si articola questa seconda.

L’amministrazione europea non si presenta come un apparato unitario e gerarchicamente sovraordinato alle amministrazioni degli Stati membri. Essa costituisce piuttosto un sistema amministrativo composito, nel quale istituzioni e organismi dell’Unione, ministeri nazionali, autorità indipendenti e amministrazioni territoriali concorrono all’elaborazione e all’attuazione delle politiche europee. L’integrazione non comporta quindi l’assorbimento delle amministrazioni nazionali in una struttura sovranazionale, ma la loro inclusione stabile in procedimenti, reti e organizzazioni comuni.

Questa integrazione si manifesta già nella fase di formazione delle politiche e delle norme europee. I funzionari nazionali partecipano ai gruppi di lavoro del Consiglio, ai gruppi di esperti istituiti dalla Commissione e a numerose sedi tecniche e consultive. Così essi mettono a disposizione delle istituzioni europee le conoscenze delle amministrazioni nazionali e, nello stesso tempo, rappresentano le esigenze dei rispettivi ordinamenti. La preparazione delle decisioni europee si svolge attraverso una continua interazione tra il livello sovranazionale e quello statale, che rende difficile separare nettamente la fase europea da quella nazionale.

Un’espressione particolarmente significativa di questo fenomeno è rappresentata dalla cosiddetta comitologia. Essa riguarda l’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione dall’articolo 291 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Quando Parlamento e Consiglio adottano un atto legislativo che richiede condizioni uniformi di applicazione, possono conferire alla Commissione il potere di emanare atti di esecuzione. Tale potere, tuttavia, non viene normalmente esercitato dalla Commissione in modo isolato. Il progetto di atto è sottoposto a un comitato composto da rappresentanti degli Stati membri, generalmente funzionari dei ministeri o delle autorità nazionali competenti nella materia considerata. Il comitato è presieduto da un rappresentante della Commissione, il quale dirige i lavori ma non partecipa alla votazione. Le decisioni dei comitati possono essere consultive o vincolanti.

La comitologia mostra con particolare chiarezza la natura composita dell’amministrazione europea. La decisione finale è formalmente imputata alla Commissione e costituisce un atto dell’Unione; la sua elaborazione, tuttavia, avviene attraverso la partecipazione organizzata delle amministrazioni nazionali. Si produce in questo modo una compenetrazione tra amministrazioni che non elimina la distinzione tra Unione e Stati, ma la inserisce in una struttura decisionale comune.

L’integrazione amministrativa si realizza anche attraverso le agenzie e le reti europee. Organismi come l’Agenzia europea per i medicinali, l’Autorità europea per la sicurezza alimentare, l’Autorità bancaria europea e l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati operano in collegamento permanente con le corrispondenti autorità nazionali. Le amministrazioni statali partecipano agli organi delle agenzie, forniscono informazioni, collaborano alle valutazioni tecniche e applicano sul territorio le decisioni assunte a livello europeo. L’agenzia non sostituisce necessariamente le autorità nazionali: le collega, ne organizza la cooperazione e contribuisce alla formazione di criteri comuni. Ne deriva un modello reticolare, nel quale l’unità dell’azione amministrativa non dipende da una catena gerarchica, ma dalla condivisione di procedure, informazioni e standard tecnici.

Un ulteriore strumento è costituito dalla gestione condivisa delle politiche e delle risorse finanziarie dell’Unione. In settori come la politica agricola e la coesione economica e territoriale, l’Unione definisce gli obiettivi, le condizioni e i vincoli generali, mentre le amministrazioni nazionali e regionali selezionano i beneficiari, effettuano i pagamenti e svolgono i controlli. La Commissione conserva responsabilità di supervisione e può correggere, sospendere o recuperare le somme utilizzate irregolarmente. Anche in questo caso, l’attuazione della politica europea è distribuita tra soggetti europei e nazionali legati da responsabilità complementari.

In numerosi settori si formano così veri e propri procedimenti amministrativi composti. Una fase istruttoria può svolgersi davanti a un’autorità nazionale, la valutazione scientifica può essere affidata a un’agenzia europea, la decisione può spettare alla Commissione e l’esecuzione tornare nuovamente alle autorità nazionali.

L’integrazione si realizza, infine, mediante lo scambio di informazioni, le banche dati comuni, l’interoperabilità dei sistemi informatici, l’assistenza reciproca e il riconoscimento delle decisioni assunte dalle autorità degli altri Stati membri. La rete europea per la cooperazione nella tutela dei consumatori, ad esempio, permette alle autorità nazionali di coordinare indagini e misure contro infrazioni che coinvolgano operatori e consumatori stabiliti in più paesi.

L’Europa amministrativa si costruisce quindi non sostituendo le amministrazioni nazionali, ma collegandole tra loro e inserendole in un ordinamento comune di procedure, diritti, obblighi di cooperazione e controlli. Questa rete contribuisce alla formazione di un potere pubblico, quello europeo, che presenta molti elementi tipici degli Stati. Su questo aspetto sono illuminanti le pagine scritte da uno dei maggiori studiosi tedeschi, Armin von Bogdandy, in un articolo recente. Ne pubblichiamo alcuni passaggi, tradotti in italiano.

Armin von Bogdandy, Eu law’s future in a fraying international legal order. Continuity, atrophy, statehood: three scenarios under its constitutional core, Max Planck Institute for comparative law and international law research paper series no. 2026-06

Lo scenario della statualità. Muovo da un semplice interrogativo: perché la statualità viene considerata soltanto uno scenario futuro per l’Unione, anziché una descrizione della sua condizione presente?

L’Unione dispone di un territorio. Essa distingue tra affari interni ed esterni. Sul piano interno, garantisce un mercato unico e uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Sul piano esterno, definisce le frontiere e ne assicura la protezione attraverso Frontex. Nella percezione pubblica, è presso l’Evros, in Grecia, che viene difesa la frontiera europea. Il fatto che tale protezione sia imperfetta e insufficiente nei confronti di avversari potenti non distingue l’Unione dalla maggior parte degli Stati.

Altrettanto pronunciata è la dimensione personale. Il Parlamento europeo è eletto direttamente dal 1979. La cittadinanza europea esiste dal 1993 e, nel 2009, il Trattato di Lisbona l’ha elevata a componente centrale della legittimazione democratica. Nel 2025 la Corte di giustizia dell’Unione europea ha affermato che “la cittadinanza dell’Unione costituisce lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri”. Ai sensi dell’articolo 2 TUE, tali cittadini sono membri della società europea.

Non manca neppure un’autorità pubblica. L’Unione dispone di un legislatore attivo, di un potente apparato esecutivo e di un’autorità giudiziaria dotata di grande forza. Regola i mercati, irroga sanzioni e mobilita miliardi. Gli strumenti sanzionatori sono stati ampliati a partire dagli anni Novanta; la Procura europea ha iniziato la propria attività nel 2021; per le violazioni sono previste sanzioni pecuniarie di enorme entità; e, con poche decisioni, la Banca centrale europea ha costretto un riluttante governo greco ad allinearsi alla linea europea. Tutti i greci possono attestare il potere della Banca centrale europea. L’assenza di un esercito o di una forza di polizia dell’Unione non smentisce questa conclusione: anche gli Stati federali distribuiscono il potere coercitivo tra diversi livelli di governo, e l’Unione si fonda su un’analoga ripartizione delle capacità di esecuzione.

Che cosa manca, dunque? Non la struttura, non il potere, non il consolidamento giuridico; manca, soprattutto, la volontà politica di costituire uno Stato. La questione della fondazione di uno Stato federale europeo è sempre stata presente, e l’assenza di una risposta positiva è sempre stata considerata significativa. I Trattati non si aprono con la formula “Noi, il popolo”, bensì con “Sua Maestà il Re dei Belgi”. Ai sensi dell’articolo 1 del Trattato sull’Unione Europea – TUE, sono “le Alte Parti contraenti” a istituire l’Unione. Il primo articolo del Trattato sull’Unione europea chiarisce, dunque, che esso non istituisce uno Stato federale europeo. Ciò trova riscontro, fra l’altro, nella rigidità delle regole di revisione dei Trattati (articolo 48 TUE), nell’espresso diritto di recesso (articolo 50 TUE), nella debole costituzione fiscale dell’Unione e nell’assenza di un generale potere federale di coercizione nei confronti degli Stati membri.

Il diritto pubblico europeo si fonda da tempo su una distinzione concettuale: la statualità permane in capo agli Stati membri, mentre l’Unione è concepita come un ordinamento politico non statale. La statualità, tuttavia, non costituisce uno scenario remoto, e tanto la volontà politica quanto la percezione pubblica possono mutare, soprattutto in condizioni di grave minaccia esterna. Dal 2022, la sfida lanciata dalla Russia ai “nostri valori” ha conferito nuova rilevanza a questa possibilità. Dal 2025, la percezione di Stati Uniti meno affidabili l’ha ulteriormente rafforzata, accelerando nel contempo l’erosione dell’ordinamento giuridico internazionale. In questo contesto, lo scenario della statualità riemerge con forza: la logica stessa della difficile situazione europea – segnata da imperativi di sicurezza e pressioni geopolitiche – potrebbe spingere l’Unione oltre la soglia della statualità?