Il TAR Lazio ha respinto il ricorso proposto da Cirsa Italia contro gli atti dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli relativi alle proroghe tecniche, a titolo oneroso, delle concessioni per la gestione della rete telematica del gioco lecito mediante apparecchi AWP e VLT.
La pronuncia del TAR Lazio arriva in un momento particolarmente delicato per il comparto degli apparecchi da intrattenimento. Con la delega fiscale scaduta il 29 agosto e la riforma organica del gioco fisico ancora non attuata, resta infatti aperto il nodo della futura regolazione delle concessioni per AWP e VLT e tutto l’offerta di gioco terrestre. Presto il settore potrebbe trovarsi nuovamente a fare i conti con nuove inevitabili proroghe delle concessioni, riaprendo il tema della durata dei rapporti, degli oneri a carico degli operatori e dell’equilibrio economico-finanziario delle concessioni.
La sentenza, pronunciata dalla Sezione Quarta Ter con riferimento al ricorso introdotto nel 2023 e successivamente integrato da motivi aggiunti, ha ritenuto infondate tutte le censure formulate dalla società, confermando la legittimità dell’operato di ADM sia in relazione alla prima proroga tecnica, prevista fino al 31 dicembre 2024, sia rispetto alla successiva estensione fino al 31 dicembre 2026.
Al centro della controversia vi era, in particolare, la richiesta di rivedere le condizioni economiche della concessione e di consentire una riduzione dei diritti relativi agli apparecchi VLT, alla luce delle sopravvenienze che, secondo la società, avrebbero inciso sull’equilibrio economico-finanziario del rapporto.
Il TAR ha richiamato anzitutto l’ordinanza della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 12 gennaio 2026, intervenuta sul rinvio pregiudiziale disposto dallo stesso giudice amministrativo. Secondo quanto affermato dalla Corte europea, la direttiva 2014/23/UE non impone all’amministrazione aggiudicatrice di disporre necessariamente di un potere discrezionale per avviare, su richiesta del concessionario, un procedimento finalizzato a modificare le condizioni della concessione in presenza di eventi imprevedibili che incidano significativamente sul rischio operativo.
Alla luce di questo principio, il TAR ha escluso che ADM fosse tenuta ad avviare un procedimento per la ricostituzione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione. L’Agenzia, secondo il Tribunale, non disponeva inoltre del potere di consentire un’adesione parziale alla proroga tecnica attraverso la rinuncia ad alcuni degli apparecchi VLT precedentemente opzionati.
Il Collegio ha inoltre escluso l’applicabilità, alla fattispecie, del diritto alla rinegoziazione previsto dall’articolo 9 del decreto legislativo n. 36 del 2023. Tale disposizione riguarda infatti le sopravvenienze imprevedibili che, durante l’originaria durata del contratto, alterino in maniera rilevante l’equilibrio economico-finanziario.
Nel caso esaminato, invece, le proroghe hanno esteso la durata del rapporto oltre il termine originariamente previsto e, secondo il TAR, non hanno determinato di per sé una rilevante alterazione dell’equilibrio economico-finanziario. I concessionari hanno infatti ottenuto la possibilità di proseguire l’attività per un ulteriore periodo, beneficiando della continuità della propria posizione sul mercato.
Particolare rilievo viene attribuito dal Tribunale anche ai ricavi conseguiti. La stessa società aveva indicato ricavi effettivi per circa 1,7 miliardi di euro nel 2022, a fronte di una stima iniziale di 2,7 miliardi. Per il TAR, la differenza tra ricavi attesi e ricavi effettivamente conseguiti non è sufficiente a dimostrare una rilevante alterazione dell’equilibrio della concessione.
Il giudice sottolinea, infatti, che nelle concessioni la componente dei ricavi presenta necessariamente margini previsionali e di incertezza, proprio perché il concessionario assume su di sé il rischio operativo. Nel settore del gioco pubblico, inoltre, il quadro regolatorio è soggetto a frequenti modifiche, anche in ragione della necessità di tutelare interessi pubblici quali la salute, l’ordine pubblico e la protezione delle categorie vulnerabili.
Il TAR ha esaminato anche l’impatto della pandemia da Covid-19, richiamata dalla società come una delle principali cause di alterazione dell’equilibrio economico-finanziario. Il Collegio ha riconosciuto la rilevanza delle sospensioni dell’attività, ma ha evidenziato come i concessionari AWP e VLT abbiano beneficiato, durante l’emergenza, di specifiche misure di sostegno, tra cui la sospensione della maturazione della base imponibile forfetaria per il PREU, la rimodulazione di diversi adempimenti e la sospensione degli obblighi di adeguamento tecnologico.
Secondo il TAR, le proroghe tecniche hanno inoltre consentito ai concessionari di recuperare almeno in parte la redditività persa durante la pandemia. Anche sotto questo profilo, quindi, non sarebbe stata dimostrata un’alterazione tale da imporre una revisione del rapporto.
Respinta anche la contestazione relativa agli articoli 49 e 56 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il TAR ha ricordato che la Corte di Giustizia ha escluso l’applicabilità di tali disposizioni alle concessioni aggiudicate prima dell’entrata in vigore e della scadenza del termine di recepimento della direttiva 2014/23/UE e successivamente prorogate da una disposizione legislativa entrata in vigore dopo tali date.
Il Tribunale ha poi escluso che il carattere oneroso delle proroghe violi i principi di trasparenza e non discriminazione. Le proroghe, infatti, sono state disposte direttamente dal legislatore e il relativo onere ha riguardato tutti i concessionari interessati dalla gestione della rete telematica AWP e VLT.
Per la prima proroga tecnica, prevista dalla legge di bilancio 2023, era stato stabilito un incremento del 15% del corrispettivo una tantum relativo agli apparecchi AWP e VLT posseduti alla data di riferimento. La seconda proroga, introdotta dalla legge di bilancio 2025 e valida fino al 31 dicembre 2026, ha invece ridefinito gli oneri concessori in 120 euro per ogni apparecchio AWP e 4.000 euro per ciascun diritto VLT rilasciato alla data del 31 dicembre 2023, prevedendo anche garanzie adeguate alla nuova scadenza delle concessioni.
Il TAR ha ritenuto legittima anche la scelta legislativa di rendere onerosa la proroga. La finalità della misura, sottolinea la sentenza, non è infatti riconducibile esclusivamente alla salvaguardia del gettito erariale. La normativa richiama anche l’esigenza di riorganizzare il settore delle reti di raccolta dei giochi pubblici, tutelare la salute pubblica e favorire l’evoluzione delle concessioni in relazione alle innovazioni tecnologiche e alle nuove forme di intrattenimento.
L’onerosità della proroga viene inoltre considerata coerente con il vantaggio che il concessionario ottiene dalla prosecuzione della propria attività senza dover affrontare, nell’immediato, una nuova procedura di gara e la conseguente contendibilità della posizione di mercato.
Il Collegio ha richiamato, a questo proposito, anche la giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo cui non è irragionevole prevedere un adeguamento nel tempo del costo di una concessione in occasione di una proroga tecnica, anche in considerazione della migliore valorizzazione delle risorse pubbliche.
Non accolto neppure il motivo relativo alla possibilità di rinunciare a una parte dei diritti VLT. Secondo il TAR, né la legge n. 197/2022 né la legge n. 207/2024 hanno attribuito ai concessionari la facoltà di aderire alle proroghe riducendo il numero dei diritti detenuti. ADM, pertanto, non avrebbe potuto introdurre autonomamente una modalità di adesione diversa da quella stabilita dal legislatore.
In conclusione, il TAR Lazio ha respinto sia il ricorso introduttivo sia il ricorso per motivi aggiunti, confermando la legittimità delle due proroghe tecniche onerose delle concessioni AWP e VLT e dell’applicazione delle relative condizioni economiche da parte di ADM.
PressGiochi
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