Mobilità volontaria nella PA: quando è vietato lo scorrimento della graduatoria

Il contributo esamina il problema della possibilità di utilizzare mediante scorrimento gli esiti delle procedure di mobilità volontaria disciplinate dall’articolo 30 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

L’analisi muove dalla distinzione strutturale tra le graduatorie dei concorsi pubblici e gli esiti comparativi delle procedure di mobilità, valorizzata dalla giurisprudenza amministrativa.

Particolare attenzione è dedicata alla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, 19 dicembre 2022, n. 11065, che ha escluso la reviviscenza e il riutilizzo nel tempo delle cosiddette graduatorie di mobilità.

Il più recente parere del Dipartimento della funzione pubblica conferma che lo scorrimento può operare soltanto per completare la procedura originaria, qualora il trasferimento del candidato prescelto non si perfezioni.

Ne deriva l’impossibilità di utilizzare la medesima graduatoria per coprire posti ulteriori e sopravvenuti, rispetto ai quali deve essere avviata una nuova procedura di mobilità o utilizzato un diverso strumento di reclutamento.

Introduzione

Lo scorrimento delle graduatorie costituisce uno degli istituti maggiormente rilevanti nella disciplina del reclutamento alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni e, nell’ambito dei concorsi pubblici, esso consente di soddisfare nuovi fabbisogni attraverso l’utilizzazione di graduatorie ancora efficaci, evitando la duplicazione delle procedure selettive e assicurando economicità, celerità e continuità dell’azione amministrativa.

La progressiva valorizzazione dello scorrimento concorsuale ha determinato, tuttavia, il rischio di una sua applicazione indiscriminata a ogni procedimento comparativo nel quale venga formato un elenco ordinato di candidati.

Tale rischio emerge con particolare evidenza nelle procedure di mobilità volontaria previste dall’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Anche queste procedure possono concludersi con una valutazione comparativa e con la formazione di un ordine tra i partecipanti, frequentemente denominato, nella prassi amministrativa, “graduatoria di mobilità”.

La coincidenza terminologica non implica, però, una coincidenza giuridica tra la graduatoria concorsuale e l’esito della procedura di mobilità, in quanto il concorso è diretto alla costituzione di un nuovo rapporto di lavoro alle dipendenze dell’amministrazione, mentre la mobilità determina la prosecuzione del rapporto già esistente presso un diverso datore di lavoro pubblico.

La diversa funzione dei due istituti incide inevitabilmente sulla natura, sull’efficacia temporale e sulla possibilità di riutilizzazione dei rispettivi esiti.

Il problema consiste, pertanto, nello stabilire se l’amministrazione possa scorrere una graduatoria di mobilità per coprire posti ulteriori rispetto a quello originariamente indicato nell’avviso.

La risposta offerta dalla giurisprudenza amministrativa[1] e dal Dipartimento della funzione pubblica[2] è negativa, salvo il limitato caso in cui lo scorrimento sia necessario per completare la procedura originaria non ancora perfezionata. Difatti, la giurisprudenza ha ripetutamente chiarito che le previsioni normative che strutturano il procedimento di mobilità non consentono la formazione di graduatorie sul modello di quelle concorsuali, per cui esse non possono essere considerate efficaci negli anni seguenti al pari di queste ultime, essendo destinate ad esaurirsi al momento delle specifiche assunzioni cui sono finalizzate.

La consumazione degli effetti della procedura di mobilità e l’inammissibilità dello scorrimento per posti ulteriori

La questione dello scorrimento delle graduatorie di mobilità deve essere affrontata muovendo dalla natura giuridica dell’istituto disciplinato dall’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001. La mobilità volontaria non costituisce una modalità ordinaria di accesso dall’esterno al pubblico impiego, ma rappresenta un meccanismo di circolazione del personale già dipendente da una pubblica amministrazione.

Sul piano civilistico, l’operazione si realizza mediante la prosecuzione del rapporto di lavoro presso una diversa amministrazione e viene tradizionalmente ricondotta alla cessione del contratto. Il dipendente non viene assunto per la prima volta nel settore pubblico, ma modifica l’amministrazione di appartenenza, conservando la continuità sostanziale del rapporto di lavoro. La mobilità, dunque, non crea una nuova posizione lavorativa in capo a un soggetto estraneo all’amministrazione pubblica, ma consente la redistribuzione di personale già inserito nel sistema pubblico.

Il concorso pubblico presenta una funzione differente. Esso è lo strumento ordinario attraverso il quale l’amministrazione seleziona dall’esterno i soggetti da immettere nei propri ruoli, in attuazione dell’articolo 97, quarto comma, della Costituzione. La graduatoria concorsuale non rappresenta soltanto il risultato storico della comparazione effettuata, ma costituisce un atto dotato di un’autonoma efficacia giuridica, destinato, nei limiti temporali stabiliti dalla legge, a consentire l’assunzione dei vincitori e, ricorrendone le condizioni, degli idonei.

È proprio questa autonomia funzionale della graduatoria concorsuale a rendere possibile lo scorrimento. L’amministrazione, dinanzi a un fabbisogno successivo, può utilizzare il risultato di una selezione già svolta, purché la graduatoria sia ancora efficace e il posto da coprire risulti sostanzialmente omogeneo rispetto a quello originariamente messo a concorso. In questo contesto, lo scorrimento rappresenta una modalità di reclutamento che consente di contemperare il principio meritocratico con le esigenze di economicità e speditezza amministrativa.

Una funzione analoga non può essere automaticamente riconosciuta agli esiti delle procedure di mobilità. Il parere reso dal Dipartimento della funzione pubblica al Comune di Assago sottolinea che la procedura prevista dall’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001 è finalizzata all’individuazione del candidato maggiormente rispondente alle esigenze organizzative correlate allo specifico posto indicato nell’avviso. La valutazione comparativa viene effettuata considerando le caratteristiche professionali richieste, l’organizzazione dell’ente e le necessità esistenti nel momento in cui la procedura viene indetta.

Ne consegue che l’eventuale graduatoria formata al termine della selezione non possiede la medesima autonomia propria delle graduatorie concorsuali. Essa costituisce, più precisamente, l’esito ordinato di una procedura funzionalmente collegata a un fabbisogno determinato, e non un titolo destinato a essere conservato e successivamente utilizzato per esigenze organizzative differenti o sopravvenute.

La terminologia impiegata dalle amministrazioni può generare equivoci. L’utilizzo dell’espressione “graduatoria di mobilità” induce a ritenere che l’elenco degli aspiranti al trasferimento sia assoggettato allo stesso regime giuridico delle graduatorie concorsuali. In realtà, la denominazione dell’atto non è sufficiente a modificarne la natura. Non ogni elenco ordinato di candidati è una graduatoria suscettibile di scorrimento: occorre verificare la funzione assegnata dalla legge alla procedura dalla quale tale elenco deriva.

La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, 19 dicembre 2022, n. 11065, assume particolare importanza proprio perché chiarisce questa distinzione. La controversia riguardava una procedura concorsuale indetta dall’ASL di Caserta senza il previo svolgimento di una nuova procedura di mobilità. L’amministrazione sosteneva di poter fare riferimento a una precedente graduatoria di mobilità, ritenuta ancora efficace in applicazione delle disposizioni legislative che avevano prorogato la validità delle graduatorie dei concorsi pubblici.

Il Consiglio di Stato ha respinto tale impostazione, affermando che la disciplina legislativa relativa alla validità delle graduatorie concorsuali non può essere applicata alle cosiddette graduatorie di mobilità. Secondo il giudice amministrativo, sussiste una “differenza ontologica” tra concorso e mobilità: il primo è orientato all’assunzione di nuovo personale, mentre la seconda è diretta al trasferimento di personale già in servizio presso un’altra pubblica amministrazione.

La differenza ontologica non rappresenta un’affermazione meramente descrittiva, ma produce conseguenze sul regime giuridico degli atti conclusivi delle due procedure. Il Consiglio di Stato osserva che le norme che strutturano la mobilità non consentono la formazione di graduatorie modellate su quelle concorsuali. Gli esiti della mobilità sono destinati a esaurirsi con le specifiche acquisizioni di personale alle quali la procedura era finalizzata e non possono essere considerati efficaci negli anni successivi.

In termini ancora più espliciti, la sentenza esclude la possibilità di una “reviviscenza” dei risultati delle procedure di mobilità. Una volta soddisfatto il fabbisogno originariamente posto alla base dell’avviso, l’amministrazione non può recuperare l’elenco dei candidati per coprire nuovi posti, come potrebbe invece avvenire mediante lo scorrimento di una graduatoria concorsuale ancora valida. Lo scorrimento non costituisce un effetto naturale di qualsiasi selezione comparativa, ma una prerogativa collegata alla specifica disciplina delle graduatorie concorsuali.

Il principio è stato recepito e ulteriormente precisato dal Dipartimento della funzione pubblica. Nel caso sottoposto al suo esame, l’amministrazione che aveva indetto la mobilità aveva già perfezionato il trasferimento del candidato collocato al primo posto e intendeva utilizzare la medesima graduatoria per coprire un ulteriore posto, richiedendo all’amministrazione di appartenenza del secondo candidato il rilascio del nulla osta definitivo.

Il Dipartimento ha ritenuto non consentita tale operazione. Il perfezionamento del trasferimento del candidato originariamente individuato determina infatti l’esaurimento della procedura. La successiva disponibilità di un posto costituisce un nuovo fabbisogno, rispetto al quale devono essere nuovamente verificate le esigenze organizzative dell’amministrazione, le caratteristiche professionali richieste e l’attuale interesse alla mobilità dei dipendenti appartenenti ad altri enti.

Ammettere il riutilizzo della precedente graduatoria comporterebbe, secondo il parere, una sostanziale trasformazione della mobilità in uno strumento generale di reclutamento. La procedura, originariamente indetta per acquisire una specifica professionalità in relazione a un posto determinato, finirebbe per produrre una riserva di candidati utilizzabile nel tempo per esigenze non previste nel momento della selezione.

Una simile trasformazione non trova fondamento nell’articolo 30 del decreto legislativo n. 165 del 2001. La disposizione disciplina il passaggio diretto di dipendenti tra amministrazioni e richiede la pubblicazione di un avviso nel quale sono indicati i posti che si intendono coprire e le competenze professionali richieste. La correlazione tra avviso, posto disponibile e professionalità ricercata costituisce un elemento essenziale della procedura.

L’utilizzo dell’esito della mobilità per un posto sopravvenuto altererebbe tale correlazione. Il nuovo posto potrebbe collocarsi in un contesto organizzativo diverso, essere collegato a esigenze parzialmente mutate o richiedere competenze non perfettamente coincidenti con quelle considerate nella precedente valutazione. Anche quando il profilo professionale formalmente indicato fosse il medesimo, non potrebbe presumersi l’identità sostanziale del fabbisogno.

Occorre, però, distinguere lo scorrimento finalizzato alla copertura di un posto ulteriore dallo scorrimento interno alla procedura originaria. Il Dipartimento ammette che l’amministrazione possa rivolgersi al candidato collocato nella posizione successiva quando il trasferimento del primo candidato non si perfezioni per rinuncia, mancato rilascio del nulla osta, ove necessario, o altra causa impeditiva intervenuta prima della conclusione del procedimento.

In tale ipotesi non si verifica un vero e proprio riutilizzo della graduatoria. L’amministrazione sta ancora perseguendo il fabbisogno indicato nell’avviso e tenta di concludere la medesima procedura attraverso l’individuazione di un altro candidato. La sostituzione del candidato rinunciatario o impossibilitato al trasferimento rappresenta il completamento della procedura originaria, non lo scorrimento della graduatoria per un nuovo posto.

La distinzione deve essere fondata sul momento in cui il fabbisogno viene soddisfatto. Finché il trasferimento diretto a copertura del posto indicato nell’avviso non è stato perfezionato, la procedura non ha ancora raggiunto il proprio risultato. L’amministrazione può quindi interpellare gli altri candidati secondo l’ordine risultante dalla valutazione comparativa. Una volta perfezionato il trasferimento e coperto il posto, la funzione della procedura deve considerarsi consumata.

Il medesimo ragionamento vale qualora l’avviso di mobilità sia stato originariamente indetto per una pluralità determinata di posti. In questo caso, l’ordine dei candidati può essere utilizzato per coprire tutti i posti espressamente contemplati dalla procedura, poiché il relativo fabbisogno era già stato individuato e reso conoscibile. Non sarebbe invece consentito estendere l’utilizzazione dell’elenco a posti ulteriori, aggiunti dopo la conclusione della selezione.

Tale ricostruzione tutela anche la parità di accesso alla procedura di mobilità. Un dipendente pubblico potrebbe non avere presentato domanda per la precedente selezione perché non interessato alla specifica sede, all’unità organizzativa o alle condizioni indicate nell’avviso. Il posto sopravvenuto potrebbe, invece, presentare caratteristiche differenti e risultare per lui maggiormente attrattivo. L’utilizzazione di una vecchia graduatoria finirebbe per escludere dalla nuova opportunità tutti i dipendenti che, alla luce delle mutate condizioni, avrebbero interesse a partecipare.

È proprio questo profilo a emergere nella sentenza n. 11065 del 2022. Il Consiglio di Stato ha rilevato che, dopo un significativo intervallo temporale e in presenza di una nuova programmazione del fabbisogno di personale, l’amministrazione avrebbe dovuto verificare nuovamente l’esistenza di dipendenti interessati al trasferimento. La disponibilità di un vecchio elenco non poteva sostituire una ricognizione attuale dell’interesse alla mobilità.

La decisione evidenzia quindi una duplice dimensione dell’istituto. Da un lato, la mobilità assume un carattere privilegiato e prioritario rispetto al reclutamento concorsuale, poiché consente di acquisire personale già formato, immediatamente operativo e già incluso nella spesa complessiva del settore pubblico. Dall’altro lato, proprio perché deve consentire un incontro attuale tra le esigenze dell’amministrazione e l’interesse dei dipendenti al trasferimento, la procedura non può essere cristallizzata attraverso graduatorie utilizzabili indefinitamente.

La priorità della mobilità rispetto al concorso non implica, dunque, la permanenza nel tempo delle sue graduatorie. Al contrario, il carattere dinamico della mobilità richiede che, in presenza di nuovi fabbisogni, venga nuovamente verificata la disponibilità del personale appartenente alle altre amministrazioni.

Sotto il profilo critico, l’esclusione dello scorrimento potrebbe apparire in tensione con i principi di economicità e semplificazione. L’avvio di una nuova procedura comporta tempi amministrativi, attività istruttorie e oneri organizzativi che potrebbero essere evitati utilizzando un elenco già formato, soprattutto quando il nuovo posto appartenga allo stesso profilo professionale e divenga disponibile poco dopo la conclusione della precedente selezione.

L’esigenza di efficienza non può, tuttavia, giustificare l’estensione analogica del regime delle graduatorie concorsuali. Lo scorrimento incide sulle modalità attraverso le quali l’amministrazione individua il personale e limita la possibilità di partecipazione di altri potenziali interessati. Per tale ragione necessita di una base normativa sufficientemente determinata e non può essere ricavato esclusivamente da considerazioni di convenienza amministrativa.

L’orientamento restrittivo appare inoltre coerente con la funzione programmatoria del piano triennale dei fabbisogni di personale. L’amministrazione è chiamata a individuare preventivamente le proprie esigenze e a stabilire le modalità attraverso le quali intende soddisfarle. Una procedura di mobilità riferita a un singolo posto non dovrebbe trasformarsi, dopo la sua conclusione, in una fonte generale di approvvigionamento del personale.

Ciò non esclude che il legislatore possa introdurre una disciplina diversa, prevedendo espressamente la validità temporale degli esiti delle procedure di mobilità e stabilendo condizioni rigorose per il loro riutilizzo. Una simile scelta dovrebbe però definire la durata dell’efficacia, l’identità dei profili professionali, l’omogeneità delle sedi e delle funzioni, nonché le modalità di tutela dei dipendenti che non abbiano partecipato alla procedura originaria.

In assenza di una disciplina legislativa espressa, la soluzione accolta dal Consiglio di Stato e dal Dipartimento della funzione pubblica appare maggiormente rispettosa dei principi di legalità, trasparenza e parità di trattamento. Essa impedisce che una procedura costruita per un fabbisogno puntuale venga impiegata per finalità diverse e garantisce che ogni nuova esigenza di personale sia accompagnata da una verifica attuale delle disponibilità esistenti nel sistema delle pubbliche amministrazioni.

Il principio può essere sintetizzato distinguendo tra successione dei candidati e successione dei posti. La successione dei candidati è consentita quando serve a coprire il medesimo posto, qualora il trasferimento del candidato inizialmente individuato non si realizzi. La successione dei posti, invece, non è consentita: una volta coperto il posto originario, l’elenco non può essere utilizzato per posti ulteriori sopravvenuti.

Questa distinzione consente di evitare sia un’eccessiva rigidità, perché permette comunque il completamento della procedura in caso di rinuncia o impedimento del primo candidato, sia un’impropria assimilazione alla graduatoria concorsuale. Il punto centrale non è, pertanto, la mera esistenza formale di una graduatoria, ma la permanenza o l’esaurimento del fabbisogno organizzativo che ne ha giustificato la formazione.

Conclusioni

La mobilità volontaria e il concorso pubblico costituiscono strumenti distinti, caratterizzati da funzioni, presupposti ed effetti non sovrapponibili.

La graduatoria concorsuale è destinata a conservare efficacia per il periodo stabilito dalla legge e può essere utilizzata per l’assunzione degli idonei mediante scorrimento, mentre l’esito della procedura di mobilità rimane invece funzionalmente collegato ai posti specificamente indicati nell’avviso e non assume un’autonoma capacità di soddisfare fabbisogni sopravvenuti.

La semplice formazione di un ordine tra i candidati non trasforma l’esito della mobilità in una graduatoria concorsuale, risultando lo scorrimento è ammissibile soltanto quando il trasferimento del candidato inizialmente individuato non si perfezioni e sia necessario interpellare il candidato successivo per coprire lo stesso posto.

Quando il trasferimento sia stato perfezionato, la procedura deve considerarsi conclusa e i suoi effetti definitivamente consumati e l’eventuale disponibilità di un ulteriore posto impone l’attivazione di una nuova procedura di mobilità o il ricorso agli altri strumenti di reclutamento previsti dall’ordinamento.

La soluzione tutela la trasparenza, l’attualità della comparazione e il diritto degli altri dipendenti pubblici a manifestare il proprio interesse rispetto alle nuove opportunità di trasferimento.

Pur comportando maggiori adempimenti procedimentali, l’orientamento restrittivo impedisce che la mobilità venga trasformata surrettiziamente in un sistema di reclutamento fondato su graduatorie permanenti.

Il principio conclusivo è che gli esiti della mobilità possono essere utilizzati per completare la procedura originaria, ma non possono sopravvivere al soddisfacimento del fabbisogno per il quale la procedura è stata indetta.

>> Leggi anche:

[1] cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 5078/2015; Cons. Stato, sez. III, n. 6041 del 2020; Cons. Stato, Sez. III, n. 11065 del 2022.

[2] prot. n. DFP-0039779-A-17/06/2026.