Appalti sotto soglia, il RUP può chiedere più volte chiarimenti sull’offerta anomala

Negli appalti sotto soglia il RUP deve sempre attivare la
verifica dell’anomalia dell’offerta? Quante volte può chiedere
chiarimenti sui giustificativi e resta fermo il termine di quindici
giorni? Cambiare il contratto collettivo dichiarato in gara
equivale a modificare l’offerta?

A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la
sentenza n.
6759 del 2 settembre 2026, che sposta l’attenzione dal
numero delle richieste di chiarimenti al limite che nessuna di esse
può superare. Sotto soglia, con il prezzo più basso, la verifica di
congruità si muove nel perimetro dell’art. 54 del D.Lgs. n. 36/2023
(Codice dei contratti), che deroga alla disciplina delle offerte
anormalmente basse e non ne eredita il termine di quindici
giorni.

Seguendo il principio ormai consolidato secondo cui nella fase
di verifica è possibile precisare, giustificare e spiegare le voci
di costo ma non riscrivere la proposta, i giudici d’appello
misurano ogni rettifica, compresa quella del contratto collettivo,
sulla tenuta dell’equilibrio economico originario. Finché
l’interlocuzione illustra l’offerta e non ne ridistribuisce il peso
economico, la reiterazione delle richieste non lede la par
condicio.

Accordo quadro sotto soglia e ribasso sul costo della
manodopera

Il caso oggetto della sentenza riguarda un accordo quadro
quadriennale per lavori di messa in sicurezza di un fondo librario
di interesse archivistico, affidato con procedura negoziata senza
bando ai sensi dell’art. 50, comma 1, lettera c), del D.Lgs. n.
36/2023 (Codice dei contratti) e con il criterio del minor
prezzo.

Restano in gara due sole offerte valide. La prima classificata
propone un ribasso di circa un terzo e un costo della manodopera
sensibilmente inferiore alla stima posta a base di gara per una
voce che gli atti indicavano come non soggetta a ribasso. Nella
domanda di partecipazione la stessa impresa aveva dichiarato un
contratto collettivo diverso dal CCNL Restauro della lettera
d’invito, mentre gli atti vietavano il subappalto.

Il RUP apre un’interlocuzione sul costo del lavoro, richiamando
nella prima nota la disciplina delle offerte anormalmente basse, e
formula quattro richieste di chiarimenti in poco meno di due mesi.
Nelle risposte l’operatore riconduce al contratto collettivo del
bando prima uno e poi entrambi i restauratori impiegati, e
abbandona il riferimento a un possibile subappalto, che aveva
escluso nella domanda di partecipazione e poi indicato tra i primi
fattori di contenimento dei costi. L’offerta è giudicata congrua e
la gara aggiudicata.

La seconda classificata impugna e il ricorso è respinto in primo
grado. L’appello contesta quella pronuncia sia dove esclude la
necessità del subprocedimento di verifica dell’anomalia sia dove
valida il giudizio di sostenibilità, e ripropone la modifica
sostanziale dell’offerta intervenuta nei chiarimenti, il
superamento del termine di quindici giorni con la creazione di un
procedimento atipico e la falsità della dichiarazione sul contratto
collettivo.

Quando la verifica di congruità sotto soglia segue l’art. 54 e non
l’art. 110?

Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada
dobbiamo circoscrivere il quadro normativo di riferimento che in
questo caso è rappresentato dal D.Lgs. n. 36/2023.
L’art. 54
del Codice dei contratti governa le gare sotto soglia
aggiudicate con il prezzo più basso e prive di interesse
transfrontaliero certo. La norma impone di prevedere negli atti di
gara, «in deroga a quanto previsto dall’articolo 110», l’esclusione
automatica delle offerte anomale quando le offerte ammesse sono
almeno cinque, e conserva comunque alla stazione appaltante la
facoltà di valutare la congruità di ogni altra offerta che «in base
ad elementi specifici, appaia anormalmente bassa».

Il subprocedimento dell’art.
110 ha fisionomia diversa, perché muove dalla migliore
offerta che appaia anormalmente bassa e si apre con una richiesta
scritta di spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti, «assegnando
a tal fine un termine non superiore a quindici giorni». Opera
inoltre il c.d. soccorso
procedimentale dell’art. 101, comma 3, che consente di
chiedere sempre chiarimenti sui contenuti dell’offerta, con
risposta entro un termine tra cinque e dieci giorni, e stabilisce
che i chiarimenti «non possono modificare il contenuto dell’offerta
tecnica e dell’offerta economica».

Sul costo del lavoro rilevano l’art.
41, comma 14, che scorpora la manodopera dall’importo
assoggettato a ribasso salva la dimostrazione di una più efficiente
organizzazione aziendale, e l’art.
11, commi 3 e 4, che ammette un contratto collettivo
diverso da quello indicato dalla stazione appaltante purché
garantisca ai dipendenti le stesse tutele, imponendo di acquisire
prima dell’aggiudicazione l’impegno ad applicare quel contratto
oppure la dichiarazione di equivalenza.

Chiarimenti reiterati e immodificabilità dell’offerta nella lettura
dei giudici d’appello

Alla luce di questo quadro, i giudici d’appello osservano che
alla gara si applica l’art. 54 e che, con due sole offerte valide,
la stazione appaltante non era tenuta ad avviare il subprocedimento
di verifica delle anomalie. L’alternativa che le resta è tra
l’esclusione automatica e la valutazione di congruità con i
necessari approfondimenti, per cui il richiamo all’art. 110 nella
prima nota del responsabile non è decisivo, trattandosi della
disposizione derogata e, in via incidentale, ritenuta applicabile
nella sua interezza ai soli contratti sopra soglia europea.

Sui tempi vale lo stesso. Il termine di quindici giorni non è
perentorio e la perentorietà, nel silenzio della legge, non si
presume, perché incide su facoltà procedimentali e difensive
costituzionalmente tutelate e va affermata espressamente. L’art.
101, comma 3, fissa il termine per la risposta ma non vieta di
ripetere la richiesta, e quando la necessità dei secondi
chiarimenti nasce dai primi proseguire il dialogo risponde alla
leale cooperazione tra amministrazione e privati, oltre che alla
lettura che la pronuncia dà dell’art. 2, comma 4, della Legge n.
241/1990.

Sul confine tra chiarimento e modifica la pronuncia richiama
Consiglio di Stato (sentenza n. 5644/2021), per cui le
giustificazioni delle singole voci di costo sono modificabili
purché resti ferma l’entità originaria dell’offerta, con il limite
del divieto di una modificazione radicale che ne alteri
l’equilibrio allocando diversamente le voci.

Qui l’equilibrio non è alterato, perché gli importi dovuti ai
due lavoratori collimano con la voce costo del lavoro indicata in
origine. E poiché l’art. 11 ammette un contratto collettivo diverso
a parità di tutele, il ritorno a quello della lettera d’invito non
è un mutamento sostanziale, così come non lo è il richiamo al
subappalto, rimasto ipotesi eventuale mai tradotta in una voce di
costo.

Sulla sostenibilità il giudizio è tecnico-discrezionale e si
misura su logica e verosimiglianza, non su un riscontro
economico-matematico, per cui è sindacabile solo se palesemente
arbitrario o travisato. Il costo del lavoro è ricondotto ai
parametri del contratto collettivo di settore e il contenimento è
giustificato dalla più efficiente organizzazione aziendale ammessa
dall’art. 41, comma 14, tra presenza del direttore tecnico in
cantiere, gestione diretta del personale e contratti
flessibili.

Cade infine il motivo sulle false dichiarazioni. Rilevano come
causa di esclusione quelle sui requisiti soggettivi che hanno
consentito la partecipazione o quelle che hanno permesso di
ottenere l’aggiudicazione, e la rettifica in esame non è né l’una
né l’altra.

Che cosa devono presidiare RUP e operatori economici nella verifica
di congruità?

Dal punto di vista tecnico-operativo la verifica trovava un
aggancio già negli atti di gara, perché il disciplinare riprendeva
le espressioni testuali dell’art. 54. Conviene generalizzare
l’accorgimento, perché motiva l’interlocuzione senza appoggiarsi a
una disciplina che sotto soglia non è obbligatoria e che,
richiamata per abitudine, offre un appiglio impugnatorio.

Sul fronte dell’offerente la lezione riguarda invece la domanda
di partecipazione, perché è da un contratto collettivo dichiarato e
poi non applicato che nasce l’intero contenzioso. Indicare fin
dall’inizio quello che si applicherà davvero evita una verifica in
salita.

Regge poi la tracciabilità del costo del lavoro, perché
l’importo della voce manodopera resta invariato lungo tutta
l’interlocuzione e a cambiare sono le sole modalità di
inquadramento del personale.

Sul piano sistematico l’esclusione automatica presuppone almeno
cinque offerte ammesse, per cui con due sole offerte l’alternativa
si risolve nella verifica facoltativa di congruità. Resta poi
fermo, quale che sia la forma della verifica, che l’art. 110
sottrae alle giustificazioni i trattamenti salariali minimi
inderogabili, limite che nel caso la riconduzione al contratto
collettivo di settore ha rispettato.

L’appello respinto e la lezione operativa per le gare sotto
soglia

In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello,
lasciando ferma l’aggiudicazione.

Ciò significa che chi sotto soglia sceglie di approfondire
anziché escludere non è vincolato alla scansione dell’art. 110, ma
assume un onere di metodo, perché deve tenere il dialogo entro il
perimetro dell’immodificabilità dell’offerta e darne conto nella
motivazione finale. D’altro canto chi punta su un ribasso costruito
sui costi del personale non deve provare tutto per documenti, ma sa
che ogni precisazione sarà misurata sulla voce di costo
originaria.

La decisione si colloca nella linea che legge le regole di gara
alla luce del principio del risultato e dell’efficienza, richiamati
con la leale cooperazione e la proporzionalità, e conferma che il
bene protetto non è la forma del subprocedimento ma l’affidabilità
della proposta contrattuale. Sotto soglia il dialogo con
l’offerente non è una concessione, ma la strada che
l’amministrazione percorre tenendo la mano ferma sull’offerta
originaria.

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