verifica su liquidazione del responsabile

Incentivi tecnici negli enti locali, quando il responsabile è beneficiario la liquidazione deve passare da una verifica terza: focus a cura del Dott. Luca Leccisotti.

Negli enti locali la disciplina degli incentivi per funzioni tecniche continua a rappresentare uno degli snodi più delicati del nuovo Codice dei contratti pubblici. L’art. 45 del d.lgs. 36/2023 non introduce una generica forma di salario accessorio collegata alla semplice partecipazione alla gara, ma riconosce un compenso specifico per attività tecniche effettivamente svolte, documentate e riconducibili alle funzioni tipizzate dal Codice e dall’Allegato I.10. La questione diventa particolarmente sensibile nei Comuni, nelle Province, nelle Città metropolitane, nelle Unioni di Comuni e negli altri enti territoriali, dove la struttura amministrativa è spesso concentrata in pochi uffici e dove lo stesso soggetto può essere, nello stesso procedimento, responsabile del servizio, RUP, firmatario degli atti, coordinatore della procedura e destinatario dell’incentivo.

Il punto di partenza deve essere netto: l’incentivo non si liquida perché il dipendente o il dirigente “ha seguito la pratica”. Non si liquida perché ha firmato una determinazione, ha coordinato la procedura di gara, perché ha espresso un “visto si autorizza” o perché il suo nome compare nel gruppo di lavoro. L’incentivo si liquida solo se vi sono incarichi conferiti, attività concretamente svolte, documenti idonei a provarle, percentuali definite, risorse previste nel quadro economico, attestazioni coerenti e un accertamento finale dei presupposti. Il testo di partenza muove correttamente da questa esigenza di separare la mera presenza nella procedura dalla prova dell’attività tecnica effettivamente espletata.

Il ruolo del dirigente e del responsabile negli enti locali

Negli enti locali il problema assume una configurazione peculiare. Nei Comuni dotati di dirigenza, il soggetto apicale può essere il dirigente dell’area lavori pubblici, dell’area tecnica, dell’area patrimonio, dell’urbanistica o della centrale unica di committenza. Nei Comuni privi di dirigenza, la posizione apicale coincide spesso con il responsabile di servizio titolare di incarico di elevata qualificazione, già posizione organizzativa, al quale sono attribuite funzioni gestionali, poteri di firma e responsabilità procedimentali. In questi assetti organizzativi, la concentrazione delle competenze non è un’anomalia: è il modo ordinario attraverso cui molti enti riescono a garantire continuità amministrativa, gestione degli appalti, presidio della spesa e attuazione degli investimenti.

Proprio per questo occorre evitare un errore ricorrente: ritenere che il dirigente o il responsabile apicale, per il solo fatto di essere beneficiario dell’incentivo, debba automaticamente astenersi da ogni atto della procedura. Non è così. La qualità di beneficiario dell’incentivo non paralizza le competenze istituzionali. Il responsabile del servizio continua a predisporre, sottoscrivere, approvare, validare, affidare, impegnare e liquidare gli atti rientranti nella propria competenza, secondo l’ordinamento dell’ente e le attribuzioni conferitegli. Il conflitto di interessi, per assumere rilevanza, richiede un interesse personale ulteriore e distinto rispetto alla mera spettanza dell’incentivo disciplinato dal Codice. Diversamente si arriverebbe a un risultato irragionevole: proprio nei piccoli e medi enti, dove le competenze sono concentrate per necessità organizzativa, l’art. 45 diventerebbe di fatto ingestibile.

Il vero punto critico non è dunque la partecipazione del dirigente o del responsabile apicale alla procedura, ma l’accertamento della quota incentivante che lo riguarda. La distinzione è decisiva. Una cosa è esercitare le funzioni istituzionali proprie dell’incarico; altra cosa è attestare, ai fini economici, che le proprie attività danno diritto a una quota di incentivo. Nel primo caso il soggetto agisce come organo gestionale dell’ente. Nel secondo caso si entra nel segmento della liquidazione di un beneficio economico individuale. Qui la terzietà diventa necessaria.

Accertamento delle attività e formazione del fascicolo

Il modello ordinario è lineare. Il dirigente o il responsabile della struttura competente, sentito il RUP, accerta e attesta le funzioni tecniche effettivamente svolte dai destinatari dell’incentivo. Il RUP forma il fascicolo della procedura e attesta, nei limiti della propria conoscenza e competenza, le attività svolte dai componenti del gruppo di lavoro. Nei lavori pubblici, nei servizi tecnici, nelle manutenzioni, nelle forniture con posa in opera, negli accordi quadro e nelle concessioni, il fascicolo deve contenere gli elementi essenziali: decisione a contrarre, quadro economico, individuazione dei beneficiari, funzioni attribuite, percentuali, provvedimento di affidamento, documentazione della fase esecutiva, attestazioni di fase e prospetto di quantificazione.

Quando però il soggetto chiamato ordinariamente all’accertamento è anche beneficiario, il circuito non può restare chiuso su sé stesso. Se il dirigente dell’area tecnica, il responsabile del servizio lavori pubblici, il responsabile del patrimonio, il responsabile della CUC o il titolare di incarico di elevata qualificazione è destinatario dell’incentivo, la quota che lo riguarda deve essere verificata da un soggetto diverso. Non perché il responsabile sia sospetto, ma perché la liquidazione deve essere difendibile. L’amministrazione deve poter dimostrare che l’incentivo non nasce da una sostanziale autoliquidazione.

Negli enti locali i possibili presidi di terzietà vanno calibrati sull’organizzazione concreta. In un ente dotato di più dirigenti, l’accertamento può essere rimesso a un dirigente diverso o al dirigente sostituto formalmente individuato. In un Comune privo di dirigenza, può intervenire un altro responsabile di servizio titolare di incarico di elevata qualificazione, purché estraneo alla gestione diretta della procedura. In altri casi, può essere individuato il Segretario comunale, quale figura di garanzia della legalità amministrativa e del corretto funzionamento dell’ente. Può essere coinvolto il responsabile finanziario, quando il controllo debba concentrarsi sulla coerenza tra quadro economico, imputazione contabile, capienza delle somme e liquidazione. Può essere coinvolto il responsabile del personale, quando il profilo prevalente sia quello del salario accessorio e del rispetto del regolamento interno sugli incentivi.

La check-list per garantire una verifica terza

In questa prospettiva, una soluzione operativa ragionevole consiste nel prevedere una check-list amministrativo-documentale da attivare solo nei casi in cui il dirigente, il responsabile di servizio o il titolare di incarico di elevata qualificazione competente sia anche beneficiario dell’incentivo. Non è un modulo da applicare indiscriminatamente a ogni liquidazione. È un presidio mirato, da utilizzare nei casi in cui l’ordinario assetto delle competenze rischia di far coincidere il soggetto che governa la procedura con il soggetto interessato al riconoscimento economico.

La check-list deve essere compilata dal soggetto terzo sulla base del fascicolo prodotto dal RUP. Questo passaggio è fondamentale. Non è il responsabile beneficiario che si costruisce da solo la prova della propria spettanza. Il RUP raccoglie e trasmette il fascicolo istruttorio: atti di incarico, quadro economico, documentazione di affidamento, documentazione di esecuzione, attestazioni del direttore dei lavori, del DEC, del collaudatore o degli altri responsabili di fase, prospetto di riparto e quantificazione delle somme. Il soggetto terzo esamina il corredo documentale, compila la check-list e attesta solo la completezza, la coerenza e la regolarità amministrativo-documentale degli atti.

La check-list, quindi, non è un secondo collaudo dell’appalto. Non serve a rivalutare la progettazione, la direzione lavori, la verifica di conformità, la contabilità del cantiere o il merito tecnico della prestazione. Serve a rispondere a una domanda più semplice e più difendibile: esistono gli atti che giustificano la liquidazione dell’incentivo? Le attività sono state attribuite? Sono state attestate dai soggetti competenti? Le somme sono previste nel quadro economico? Il calcolo è coerente con il regolamento? I limiti individuali sono rispettati?

Qui potete consultare e scaricare la check-list in formato PDF.

Quali controlli inserire nella procedura di liquidazione

Lo schema operativo può essere costruito in modo essenziale. La prima verifica riguarda il presupposto di attivazione: il dirigente, il responsabile di servizio o l’incaricato di elevata qualificazione competente è anche beneficiario dell’incentivo? La seconda riguarda il soggetto terzo incaricato: dirigente diverso, responsabile sostituto, Segretario comunale, responsabile finanziario, responsabile del personale o altra figura super partes. La terza riguarda il fascicolo: decisione a contrarre, CUP, CIG, quadro economico, atto di nomina del gruppo di lavoro, funzioni attribuite, percentuali di riparto, affidamento, esecuzione, attestazione RUP, attestazioni specialistiche, prospetto di liquidazione. La quarta riguarda l’esito: positivo, integrazione documentale o insussistenza dei presupposti allo stato degli atti.

La formula finale dovrebbe essere asciutta e precisa. Il soggetto terzo dovrebbe attestare di avere esaminato il fascicolo prodotto dal RUP e di avere verificato esclusivamente la completezza e la coerenza documentale dell’istruttoria, nonché la sussistenza, sulla base degli atti acquisiti, dei presupposti amministrativi per il riconoscimento dell’incentivo. Deve essere chiarito che tale attestazione non costituisce valutazione tecnica delle attività svolte e non sostituisce le attestazioni rese dal RUP, dal direttore dei lavori, dal DEC, dal collaudatore o dagli altri soggetti competenti.

Terzietà e liquidazione dell’incentivo: l’obiettivo è la trasparenza

Il risultato pratico è rilevante. Il dirigente o il responsabile apicale non viene bloccato nell’esercizio delle proprie funzioni. L’ente non moltiplica inutilmente gli adempimenti. Il RUP non viene caricato di una responsabilità impropria. Il soggetto terzo non invade il merito tecnico dell’appalto. La liquidazione, però, diventa più solida, perché distingue chiaramente chi svolge l’attività, chi la attesta, chi forma il fascicolo, chi verifica documentalmente e chi adotta l’atto finale.

È questa la vera funzione della terzietà negli enti locali. Non serve a paralizzare gli uffici, ma a rendere difendibile l’incentivo. Non serve a costruire burocrazia, ma a impedire che l’art. 45 venga percepito come un’autoliquidazione interna. Dove il responsabile non è beneficiario, il procedimento segue la via ordinaria. Dove invece il responsabile è anche destinatario della quota, l’ente deve introdurre una verifica terza, formale, documentale e proporzionata. Solo così gli incentivi tecnici restano quello che il Codice vuole che siano: uno strumento di valorizzazione delle competenze interne, non una voce economica priva di adeguato presidio istruttorio.