Varianti negli appalti pubblici: cosa prevede l’art. 120

Varianti in corso d’opera negli appalti pubblici: l’art. 120 del d.lgs. 36/2023 dopo il correttivo, la giurisprudenza amministrativa e la vigilanza di ANAC e MIT.

1. Introduzione

Il tema delle varianti in corso d’opera nei contratti pubblici di lavori resta uno degli ambiti più delicati e controversi della fase esecutiva degli appalti. La possibilità di modificare il contenuto del contratto durante l’esecuzione dei lavori si pone in contrasto con i principi fondamentali del diritto degli appalti pubblici, in particolare con il principio della tendenziale immodificabilità del contratto, che costituisce uno dei presidi della tutela della concorrenza e della par condicio tra gli operatori economici nella fase di gara.

Il legislatore nazionale, recependo l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, ha disciplinato le ipotesi e i limiti entro cui un contratto di appalto può essere modificato in corso di esecuzione senza l’obbligo di indire una nuova procedura di affidamento. Tale disciplina, oggi contenuta nell’art. 120 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (il nuovo Codice dei contratti pubblici), come modificato dal d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (il c.d. decreto correttivo), costituisce la fonte di riferimento in materia.

L’esigenza di una qualche flessibilità nella gestione dei contratti pubblici è comprensibile alla luce della complessità intrinseca dei lavori pubblici, che possono incontrare, in corso di esecuzione, circostanze imprevedibili, rinvenimenti, difficoltà geologiche o sopravvenienze normative. Per converso, l’uso distorto dello strumento della variante può alterare l’equilibrio economico del contratto, eludere la concorrenza e determinare incrementi incontrollati dei costi per l’amministrazione: profilo, quest’ultimo, su cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha di recente insistito con più interventi di vigilanza.

Il presente contributo ricostruisce l’evoluzione storica dell’istituto, ne esamina il contenuto normativo vigente, dà conto della giurisprudenza amministrativa rilevante, con le relative cautele interpretative di cui si dirà più avanti, e degli orientamenti di prassi di ANAC e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT), per poi trarne indicazioni operative per gli uffici tecnici e per i Responsabili Unici del Progetto (RUP).

2. Ricostruzione storica dell’istituto

L’istituto delle varianti in corso d’opera non costituisce un approdo normativo recente. La sua configurazione affonda le radici nella disciplina degli appalti pubblici delineata a partire dalla metà degli anni Novanta, in un percorso che ha progressivamente precisato l’ambito di operatività dell’istituto e le condizioni di legittima ammissibilità delle modifiche contrattuali, circoscrivendone l’utilizzo a fattispecie tipizzate e coerenti con i principi di immodificabilità dell’oggetto dell’appalto, trasparenza e parità di trattamento.

2.1. Dalla legge Merloni al Codice del 2006

La prima disciplina organica si deve alla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (c.d. legge Merloni), il cui art. 25 disciplinava le varianti in corso d’opera in modo relativamente lineare, ammettendole quando previste nei bandi di gara, quando rese necessarie da circostanze sopravvenute non prevedibili al momento della progettazione, oppure per esigenze di completamento tecnico-funzionale dell’opera, entro un limite quantitativo espresso in percentuale del valore originario del contratto.

La disciplina è stata successivamente modificata dalla legge 18 novembre 1998, n. 415 (cd. Merloni-bis) e dalla legge 1° agosto 2002, n. 166 (cd. Merloni-quater). Tali interventi normativi hanno progressivamente ristretto i presupposti per l’ammissibilità delle varianti, con l’obiettivo di contrastare i fenomeni patologici di incremento dei costi delle opere pubbliche che si erano manifestati nella prassi applicativa degli anni Novanta.

Il consolidamento della materia è avvenuto con il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (c.d. Codice De Lise), il cui art. 132 ha recepito sostanzialmente il modello Merloni, mantenendo la struttura delle fattispecie tipiche di variante e il limite quantitativo, poi fissato al venti per cento del valore dell’appalto, oltre il quale l’appaltatore poteva richiedere la risoluzione del contratto.

2.2. Il d.lgs. 50/2016 e l’art. 106

Il d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, ha introdotto un sistema più articolato, in attuazione dell’art. 72 della direttiva 2014/24/UE. L’art. 106, rubricato “Modifica di contratti durante il periodo di efficacia”, ha distinto le modifiche previste in clausole chiare, precise e inequivocabili della lex specialis (comma 1, lett. a), i lavori, servizi o forniture supplementari (comma 1, lett. b), le varianti in corso d’opera per circostanze impreviste e imprevedibili (comma 1, lett. c) e la sostituzione del contraente (comma 1, lett. d), fissando al cinquanta per cento del valore del contratto iniziale il limite per le modifiche di cui alle lettere b) e c), fatto salvo il regime delle c.d. micro-modifiche di cui al comma 2.

2.3. Il d.lgs. 36/2023 e l’art. 120

Il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, adottato in attuazione della legge delega 21 giugno 2022, n. 78, ha mantenuto l’impianto sistematico dell’art. 106 del previgente Codice, riproponendolo all’art. 120 (“Modifica dei contratti in corso di esecuzione”), con alcuni affinamenti: l’ampliamento della casistica delle modifiche non sostanziali, la disciplina della rinegoziazione del contratto in caso di squilibrio economico sopravvenuto, e una diversa collocazione sistematica del c.d. quinto d’obbligo, non più automatismo legislativo ma facoltà subordinata alla previsione nei documenti di gara iniziali.

2.4. Il decreto correttivo (d.lgs. 209/2024)

Il d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (“Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici”) è intervenuto sull’art. 120 sotto tre profili principali:

• la tipizzazione delle circostanze imprevedibili rilevanti ai fini della lett. c) del comma 1;
• la puntualizzazione delle modifiche non sostanziali di cui al comma 7;
• l’introduzione del comma 15-bis, che disciplina il contraddittorio tra stazione appaltante, progettista e appaltatore in caso di errori o omissioni nella progettazione esecutiva scoperti in corso di esecuzione.

Diversamente da quanto sostenuto in alcuni commenti divulgativi, il testo licenziato dal decreto correttivo non prevede un regime di retroattività: sul punto è intervenuto il parere del Supporto giuridico del MIT n. 3517/2025, di cui si dirà più avanti.

3. Il contenuto normativo dell’art. 120 del d.lgs. 36/2023

L’art. 120, come modificato dal d.lgs. 209/2024, disciplina in modo analitico le condizioni e le modalità con cui i contratti di appalto possono essere modificati durante il periodo della loro efficacia. Di seguito la struttura essenziale della disposizione.

3.1. Le modifiche ammesse senza nuova procedura di affidamento

Il comma 1 individua quattro ipotesi tassative in cui il contratto può essere modificato senza l’obbligo di una nuova procedura di affidamento, a condizione che la struttura del contratto e l’operazione economica sottesa restino inalterate:

• a): modifiche previste in clausole chiare, precise e inequivocabili dei documenti di gara iniziali, incluse le clausole di opzione e revisione;
• b): lavori, servizi o forniture supplementari non previsti nell’appalto iniziale, quando il cambiamento del contraente risulti impraticabile per motivi economici o tecnici, o comporti notevoli disagi o un sostanziale incremento dei costi;
• c): varianti in corso d’opera rese necessarie da circostanze imprevedibili per la stazione appaltante, non riconducibili ad essa e non superabili con l’ordinaria diligenza in sede di progettazione. Il decreto correttivo ne ha tipizzato le fattispecie: nuove disposizioni legislative o regolamentari, o provvedimenti sopravvenuti di autorità preposte alla tutela di interessi rilevanti; eventi naturali straordinari e casi di forza maggiore; rinvenimenti imprevisti o non prevedibili con la diligenza dovuta in fase di progettazione; difficoltà esecutive derivanti da cause geologiche, idriche o simili, non prevedibili in base alle conoscenze tecnico-scientifiche disponibili al momento della progettazione;
• d): sostituzione del contraente nei casi di modifiche societarie, incluse successione universale, fusione, scissione, acquisizione o insolvenza, quando ciò non comporti ulteriori modifiche sostanziali al contratto.

3.2. I limiti quantitativi

Il comma 2 fissa nel cinquanta per cento del valore del contratto iniziale il limite per le modifiche di cui alle lettere b) e c) del comma 1. Il comma 3 disciplina le c.d. micro-modifiche, ammesse, a prescindere dalla ricorrenza dei presupposti sostanziali sopra descritti, entro le soglie di rilevanza europea di cui all’art. 14 e comunque entro il dieci per cento del valore iniziale per servizi e forniture e il quindici per cento per i lavori, con obbligo di monitoraggio dell’impatto economico complessivo delle modifiche succedutesi nel tempo, onde evitare un frazionamento elusivo dei limiti.

3.3. Modifiche sostanziali e non sostanziali

Il comma 6 definisce sostanziale la modifica che alteri in modo rilevante l’equilibrio economico del contratto a favore del contraente, ne estenda notevolmente l’ambito di applicazione, ne cambi la natura generale, oppure introduca condizioni che, se presenti nella procedura originaria, avrebbero consentito l’ammissione di altri operatori economici o l’accoglimento di un’offerta diversa.

Il comma 7, come riformulato dal correttivo, individua per converso ipotesi di modifiche non sostanziali, sempre ammesse a prescindere dal valore: le compensazioni realizzate con risparmi da altre voci del quadro economico; le soluzioni equivalenti o migliorative sotto il profilo economico, tecnico o dei tempi di esecuzione (incluse tecnologie non disponibili al momento della progettazione); gli interventi disposti dal direttore dei lavori e finanziabili con le somme a disposizione del quadro economico.

3.4. Quinto d’obbligo e rinegoziazione

Il comma 9 disciplina il c.d. quinto d’obbligo, in forza del quale la stazione appaltante può imporre variazioni fino a un quinto dell’importo contrattuale, a condizione che tale facoltà sia stata prevista nei documenti di gara iniziali. Il comma 8disciplina la rinegoziazione del contratto in presenza di un sopravvenuto squilibrio dell’originario assetto di interessi, sulla base di una proposta del RUP da formulare entro tre mesi dal verificarsi dell’evento.

3.5. Il contraddittorio sugli errori progettuali (comma 15-bis)

Il comma 15-bis, introdotto dal decreto correttivo, impone alla stazione appaltante di verificare in contraddittorio con il progettista e con l’appaltatore gli errori o le omissioni della progettazione esecutiva che pregiudichino, in tutto o in parte, la realizzazione dell’opera o la sua futura utilizzazione, individuando tempestivamente soluzioni progettuali coerenti con il principio del risultato di cui all’art. 1 del Codice. La disposizione va letta in combinato con l’art. 41, comma 8-bis, che impone l’inserimento, nei contratti di progettazione, di clausole sulla responsabilità del progettista.

3.6. Obblighi di comunicazione e vigilanza ANAC

Il comma 14 prevede, per i contratti sopra soglia, la pubblicazione dell’avviso di modifica nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea. Il comma 15 disciplina gli obblighi di comunicazione all’ANAC: per le varianti che eccedano il dieci per cento dell’importo originario, la relativa documentazione va trasmessa al RUP e da questi all’Autorità entro trenta giorni dall’approvazione, ai fini della vigilanza di cui all’art. 222 del Codice.

4. La gestione procedurale della variante: dal RUP alla perizia

Accanto ai presupposti sostanziali dell’art. 120, la dottrina tecnico-operativa ha messo a fuoco, con particolare cura, il versante procedurale della variante: chi accerta cosa, chi decide, quali elaborati corredano la perizia. Si rimanda, su questo aspetto, al contributo, di sicuro interesse pratico per gli uffici tecnici, di M. Agliata, “Le modifiche dei contratti pubblici e le varianti in corso d’opera”, pubblicato su L’Ufficio Tecnico, n. 1-2/2025 (Maggioli Editore, pp. 26-35), la cui impostazione verrà seguita nel presente paragrafo, integrata dal testo degli Allegati II.14 e II.18 al Codice.

4.1. La verifica preliminare del RUP e del direttore dei lavori

Prima di ogni iniziativa, il direttore dei lavori, con la collaborazione del RUP, deve accertare:

• le ragioni che rendono necessaria la modifica;
• la non imputabilità dei fatti alla stazione appaltante;
• la non prevedibilità della circostanza al momento della redazione del progetto o della consegna dei lavori;
• l’assenza di errori progettuali quale causa della modifica (nel qual caso si applica non la disciplina ordinaria della variante, ma il contraddittorio di cui al comma 15-bis).

Tali valutazioni confluiscono in una relazione che il direttore dei lavori sottopone al RUP prima di assumere qualunque iniziativa, salva l’eccezione degli interventi immediati, non incidenti sul prezzo contrattuale, resi necessari da un rischio incombente per persone, cose, beni culturali o ambientali, di cui il RUP va comunque tempestivamente informato.

4.2. Modifiche di dettaglio del direttore dei lavori e varianti in senso proprio

L’art. 5, comma 9, dell’Allegato II.14 attribuisce al direttore dei lavori il potere di disporre autonomamente, con ordine di servizio, modifiche di dettaglio che non comportino aumento o diminuzione dell’importo contrattuale e che non alterino in maniera sostanziale il progetto, comunicandole preventivamente al RUP; in tale ambito l’appaltatore può proporre variazioni migliorative di aspetti funzionali o di singole componenti tecnologiche, che il direttore dei lavori trasmette al RUP, con il proprio parere, entro dieci giorni. Quando, viceversa, la modifica incide sull’importo contrattuale, si applica la filiera piena dell’art. 120:

perizia del D.L. -> istruttoria e autorizzazione del RUP (ex co. 13) -> approvazione della S.A.

(unico soggetto titolare del potere negoziale di modifica della spesa dell’ente).

Per gli interventi su beni culturali, l’art. 21, comma 1, dell’Allegato II.18 introduce un regime specifico: il direttore dei lavori può autorizzare modifiche di dettaglio che non alterino qualitativamente l’opera e che non comportino, per ciascuna singola categoria di lavorazione, una variazione superiore al 20% del relativo valore, entro il limite complessivo del 10% dell’importo contrattuale, che deve restare invariato. Di fatto viene introdotto un doppio limite (per categoria e complessivo) di cui gli uffici competenti in materia di patrimonio culturale devono tenere specifico conto.

4.3. Gli elaborati della perizia di variante

Qualora la modifica richieda la redazione di una perizia, il relativo fascicolo tecnico-amministrativo comprende generalmente:

1. la relazione di perizia o giustificativa della variante;
2. il capitolato speciale d’appalto aggiornato, ove necessario;
3. l’analisi dei nuovi prezzi;
4. il computo metrico estimativo di perizia;
5. il quadro comparativo di confronto tra i computi originario e di perizia;
6. l’atto di sottomissione o l’atto aggiuntivo;
7. il verbale di concordamento degli eventuali nuovi prezzi;
8. gli elaborati esecutivi di perizia;
9. l’aggiornamento del piano di manutenzione dell’opera, ove rilevante.

Le variazioni sono valutate ai prezzi di contratto, con applicazione del ribasso d’asta; le maggiori spese rispetto al quadro economico approvato, dovute a nuovi prezzi, sono approvate dalla stazione appaltante su proposta del RUP.

4.4. Atto di sottomissione e atto aggiuntivo (quinto d’obbligo)

Ai sensi dell’art. 120, comma 9, se i documenti di gara iniziali lo prevedono, la stazione appaltante può imporre all’appaltatore variazioni, in aumento o diminuzione, fino alla concorrenza di un quinto dell’importo contrattuale, alle condizioni originarie e con applicazione del medesimo ribasso d’asta, senza che l’appaltatore possa far valere il diritto alla risoluzione del contratto.

La perizia suppletiva è in tal caso accompagnata da un atto di sottomissione, che l’appaltatore è tenuto a sottoscrivere ai sensi dell’art. 5, comma 6, dell’Allegato II.14, quando l’incremento resta entro il quinto; oltre tale soglia, occorre un vero e proprio atto aggiuntivo al contratto originario, che disciplini le nuove condizioni di esecuzione.

4.5. La rinegoziazione per squilibrio economico sopravvenuto

Il comma 8 dell’art. 120 disciplina, distintamente dal quinto d’obbligo, la rinegoziazione del contratto in presenza di un sopravvenuto squilibrio dell’originario assetto di interessi: il RUP formula la proposta di un nuovo accordo entro un termine non superiore a tre mesi; in assenza di una specifica clausola contrattuale, la richiesta va comunque avanzata senza ritardo e non giustifica, di per sé, la sospensione dell’esecuzione.

Ove non si pervenga a un nuovo accordo in un termine ragionevole, la parte svantaggiata può agire in giudizio per l’adeguamento del contratto all’equilibrio originario, salva la responsabilità per la violazione dell’obbligo di rinegoziazione.

4.6. Gli obblighi di comunicazione e trasmissione all’ANAC

L’art. 5, commi 11 e 12, dell’Allegato II.14 attua, sul piano procedurale, l’obbligo di comunicazione all’ANAC previsto in via generale dall’art. 120, comma 15. In particolare: entro trenta giorni dal perfezionamento di qualunque modificazione contrattuale, il RUP trasmette all’ANAC l’elenco delle modificazioni, con indicazione dell’opera, dell’amministrazione, dell’aggiudicatario, del progettista e del valore della modifica (comma 11); per i contratti di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, le modificazioni eccedenti il 10% dell’importo originario (incluse le varianti riferite a infrastrutture prioritarie) sono trasmesse, sempre entro trenta giorni dall’approvazione, unitamente al progetto di variante, al progetto esecutivo, all’atto di validazione e a un’apposita relazione del RUP (comma 12).

L’amministrazione pubblica, inoltre, nella sezione “Amministrazione trasparente” del proprio sito, l’elenco delle modificazioni comunicate. Ove l’ANAC accerti l’illegittimità della variante approvata, esercita i poteri di cui all’art. 222 del Codice, che sanziona in via amministrativa pecuniaria anche il mero inadempimento agli obblighi di comunicazione.

5. La giurisprudenza amministrativa

È opportuno premettere, per correttezza metodologica, un elemento che la manualistica divulgativa spesso tende a sottovalutare: l’art. 120 del d.lgs. 36/2023 è una disposizione di introduzione relativamente recente e le modifiche più incisive apportate dal correttivo sono ancora più recenti. Di conseguenza, la giurisprudenza amministrativa che ne abbia fatto specifica applicazione, soprattutto attraverso pronunce del Consiglio di Stato passate in giudicato, risulta tuttora limitata.

La maggior parte delle decisioni richiamate dalla dottrina continua, infatti, a riferirsi a fattispecie maturate sotto il vigore dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016. Sebbene tale disciplina sia stata in larga misura ripresa dall’attuale art. 120 e i principi elaborati dalla giurisprudenza conservino pertanto una significativa utilità interpretativa, essi devono essere letti e applicati tenendo conto delle innovazioni introdotte dal nuovo quadro normativo.

5.1. Il test della “natura generale del contratto”: Consiglio di Stato, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 6797

La pronuncia, pur riferendosi a un appalto di servizi avente ad oggetto la ristorazione ospedaliera, riveste un indubbio interesse sistematico. Essa, infatti, interpreta l’art. 106, comma 1, lett. c), del d.lgs. 50/2016, disposizione il cui contenuto è stato sostanzialmente trasfuso nell’attuale art. 120, comma 1, lett. c), del d.lgs. 36/2023. Con tale decisione il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR Calabria, che aveva annullato la delibera della stazione appaltante recante approvazione di una modifica contrattuale consistente nel ripristino di un centro di cottura interno e nell’esecuzione dei relativi lavori di adeguamento, per un importo superiore a 1,2 milioni di euro. Secondo il giudice di primo grado, infatti, l’intervento integrava una modifica sostanziale del contratto e non poteva essere ricondotto alla nozione di variante in corso d’esecuzione.

Il Consiglio di Stato ha invece ritenuto sussistenti i tre presupposti cumulativi richiesti dalla norma per la legittima variante: la sopravvenienza di circostanze imprevedibili per la stazione appaltante; la mancata alterazione della natura generale del contratto; il contenimento dell’aumento di prezzo entro il cinquanta per cento del valore iniziale. Sul secondo presupposto, in particolare, il Collegio ha richiamato la nozione elaborata dalla Corte di giustizia UE nella sentenza 7 settembre 2016, causa C-549/14 (Finn Frogne), e dal considerando 109 della direttiva 2014/24/UE, secondo cui si ha alterazione della natura generale dell’appalto quando le modifiche sostituiscono l’oggetto della prestazione con qualcosa di diverso, oppure ne mutano sostanzialmente il tipo, tale da far presumere un’influenza sull’esito della gara.

“[…] principi di economicità ed efficienza impongono di interpretare [l’art. 106] come applicabile anche allorché le condizioni da essa previste si verifichino nel lasso di tempo intercorrente tra l’aggiudicazione e la stipulazione del contratto di appalto” (Cons. Stato, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 6797).

Il Collegio ha altresì precisato, profilo di sicuro rilievo pratico per i RUP, che l’imprevedibilità della circostanza sopravvenuta va apprezzata con riferimento al momento di indizione della gara, e non a quello, successivo, della stipulazione del contratto: un dato temporale spesso trascurato nella prassi degli uffici tecnici, che tendono a concentrarsi sulla sola fase esecutiva.

5.2. La distinzione tra variante e miglioria: TAR Campania, Napoli, Sez. I, 7 luglio 2026, n. 4265

Sebbene la pronuncia riguardi la fase di valutazione dell’offerta tecnica nell’ambito di una procedura di appalto integrato e non una variante in corso di esecuzione ai sensi dell’art. 120, essa esprime principi di indubbio rilievo sistematico. In particolare, la decisione chiarisce la distinzione tra “miglioria” e “variante”, distinzione che, pur elaborata con riferimento alla fase di gara, assume rilevanza anche nella fase esecutiva. Tale criterio interpretativo costituisce infatti un utile parametro per qualificare le modifiche progettuali proposte nel corso dell’esecuzione del contratto.

Il Collegio, richiamando Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512 e Cons. Stato, 30 dicembre 2025, n. 10436, ha ribadito che le migliorie si differenziano dalle varianti in quanto le prime consistono in accorgimenti tecnici o soluzioni innovative che, senza alterare i caratteri essenziali della prestazione richiesta, ne incrementano il valore qualitativo, mentre le seconde si traducono in modifiche strutturali, tipologiche o funzionali dell’opera, ammissibili solo se autorizzate dalla lex specialis o, in fase esecutiva, dai presupposti dell’art. 120.

“[…] nell’appalto di lavori è sanzionabile con l’esclusione soltanto l’offerta tecnica che, nell’includere una proposta di variante inammissibile, presupponga un’opera intrinsecamente e radicalmente diversa da quella richiesta dalla stazione appaltante, tanto da dare luogo a un aliud rispetto all’opera complessivamente prefigurata dalla stazione appaltante, ovvero da impedirne la fattibilità tecnica” (Cons. Stato, Sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512; conforme Cons. Stato, 30 dicembre 2025, n. 10436, entrambe richiamate da TAR Campania, Napoli, Sez. I, n. 4265/2026).

Nella medesima pronuncia il TAR ha altresì chiarito che il divieto di attribuire punteggio per opere o prestazioni aggiuntive rispetto al progetto esecutivo posto a base di gara, previsto dall’art. 108, comma 11, del d.lgs. 36/2023, presuppone testualmente l’esistenza di un progetto esecutivo a base d’asta e non è pertanto applicabile agli appalti integrati ex art. 44 del Codice, nei quali la base di gara è costituita dal solo Progetto di Fattibilità Tecnica ed Economica (PFTE).

6. Le indicazioni di prassi: ANAC e MIT

6.1. ANAC

L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha assunto un ruolo sempre più incisivo nella vigilanza sull’uso delle varianti, anche alla luce degli obblighi di comunicazione di cui all’art. 120, comma 15, del Codice.

Delibera ANAC n. 407 del 15 ottobre 2025

Resa all’esito di un procedimento di vigilanza relativo alla realizzazione di un nuovo complesso ospedaliero nell’area metropolitana a sud di Ancona (Comune di Camerano), la delibera ribadisce che le varianti richiedono la compresenza di due elementi imprescindibili: la necessità oggettiva della modifica progettuale e l’imprevedibilità degli eventi che l’hanno determinata, non riconducibili a carenze di progettazione. L’Autorità ha altresì richiamato, quanto alla nozione di modifica sostanziale, i parametri del comma 6 dell’art. 120 (alterazione dell’equilibrio economico a favore dell’aggiudicatario; possibile ammissione di offerenti diversi; estensione notevole dell’ambito del contratto), osservando come una conduzione carente dell’appalto si ponga in tensione con i principi di buon andamento, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 della Costituzione.

Delibera ANAC n. 523 del 22 dicembre 2025

In una diversa vicenda, relativa anch’essa a un intervento ospedaliero, l’Autorità ha stigmatizzato l’uso improprio dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016 (ratione temporis applicabile), affermando che la variante deve restare “uno strumento eccezionale, strettamente ancorato a presupposti oggettivi e verificabili” e non può essere utilizzata per ristrutturare l’opera o eludere, sotto il profilo sostanziale, i limiti del Codice. Principi di rilievo, ripresi dalla delibera:

• le circostanze emergenziali non giustificano, di per sé sole, modifiche progettuali sostanziali;
• è richiesto un nesso diretto e immediato tra la circostanza imprevista e la modifica contrattuale approvata;
• il rispetto meramente formale dei limiti percentuali non è sufficiente quando la variante alteri, nella sostanza, la natura, i tempi o l’equilibrio economico dell’opera;
• le varianti non possono essere utilizzate per rinviare la realizzazione di parti essenziali dell’opera, generando opere incomplete o non funzionali.

6.2. MIT — Servizio di Supporto Giuridico

Il Servizio di Supporto Giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha reso, nel corso del 2025 e del 2026, diversi pareri di rilievo applicativo sull’art. 120.

Parere n. 3517 del 3 giugno 2025

Il parere esclude l’applicazione retroattiva delle modifiche introdotte dal decreto correttivo (d.lgs. 209/2024) all’art. 120: le nuove disposizioni non si applicano ai contratti già stipulati alla data di entrata in vigore del correttivo, in coerenza con il principio generale di irretroattività delle norme procedurali rispetto a rapporti già consolidati.

Parere n. 3892 dell’11 dicembre 2025

Il parere individua nel direttore dei lavori e nel RUP i soggetti legittimati alla redazione della perizia di variante, riservando al progettista un ruolo di supporto consultivo, in particolare quando la modifica richieda interventi sulla progettazione esecutiva. Il parere ammette, in via eccezionale, che la perizia sia redatta da un soggetto terzo in caso di impedimento o sostituzione delle figure originarie, purché il nuovo incaricato riceva un formale conferimento di incarico.

Parere n. 3896 dell’11 dicembre 2025

Il parere chiarisce che il comma 15-bis dell’art. 120 non costituisce lo strumento ordinario per sanare carenze progettuali già passate al vaglio della verifica e validazione, ma un meccanismo eccezionale, attivabile quando l’errore o l’omissione emerga solo in fase esecutiva e la sua mancata gestione immediata rischi di pregiudicare la continuità dell’opera. Il ricorso al comma 15-bis richiede un nuovo assetto contrattuale con il progettista (o altro soggetto qualificato) e una motivazione puntuale, senza che si determini una riattivazione automatica dell’incarico di progettazione già concluso.

Parere n. 4126 del 2 marzo 2026

Il parere affronta il tema del rapporto tra varianti e soglie dell’affidamento diretto, chiarendo che il valore finale del contratto non può eccedere le soglie proprie dell’affidamento diretto (attualmente 150.000 euro per i lavori, 140.000 euro per servizi e forniture), salvo che la modifica rientri nelle ipotesi di cui all’art. 120, comma 1, lett. b) e c) (prestazioni supplementari e varianti per circostanze imprevedibili), nel qual caso l’aumento di prezzo resta comunque soggetto al limite del cinquanta per cento del valore originario. Le modifiche riconducibili alla lett. a) e ai commi 9-10 (opzioni e quinto d’obbligo) devono invece essere già ricomprese nell’importo complessivo dell’affidamento diretto sin dall’origine.

7. Profili di rischio

Dall’esame coordinato della normativa vigente, degli orientamenti giurisprudenziali e delle indicazioni emerse nella prassi applicativa, è possibile individuare una serie di profili di rischio particolarmente rilevanti per le stazioni appaltanti. Tali criticità, che interessano sia la fase di programmazione e progettazione sia quella di esecuzione del contratto, possono determinare conseguenze sul piano della legittimità degli atti adottati, della corretta gestione delle risorse pubbliche e dell’eventuale insorgenza di responsabilità amministrative, contabili o risarcitorie. I principali fattori di rischio sono illustrati di seguito:

• superamento dei limiti quantitativi: il superamento della soglia del cinquanta per cento determina l’obbligo di indire una nuova procedura di affidamento; il rischio si presenta in forma aggravata nelle varianti frazionate, ciascuna contenuta entro soglia ma con impatto economico cumulato eccedente, pratica espressamente censurata da ANAC;
• difetto di motivazione: la giurisprudenza richiede una motivazione puntuale, che dia conto delle circostanze imprevedibili e del nesso causale con la modifica proposta; una motivazione generica o di stile espone il provvedimento ad annullamento;
• alterazione dell’equilibrio contrattuale: le varianti che, pur restando sotto soglia, alterino l’equilibrio economico a favore dell’aggiudicatario integrano modifiche sostanziali vietate, secondo il test elaborato dalla Corte di giustizia UE e recepito dalla giurisprudenza nazionale;
• uso della variante come surrogato di carenze progettuali: ANAC ha più volte segnalato, da ultimo con la delibera n. 523/2025, il rischio che la variante divenga strumento per completare “in cantiere” una progettazione originariamente insufficiente;
• responsabilità dei soggetti coinvolti: l’approvazione di una variante priva dei presupposti di legge può generare responsabilità amministrativo-contabile, oltre che disciplinare, in capo al RUP e ai soggetti che ne hanno curato l’istruttoria e l’approvazione;
• omessa o tardiva comunicazione all’ANAC: la mancata trasmissione, entro trenta giorni, della documentazione relativa alle varianti eccedenti il dieci per cento espone a responsabilità per omessa vigilanza e, potenzialmente, a segnalazioni d’ufficio da parte dell’Autorità;
• errata individuazione del regime temporale applicabile: per i contratti stipulati prima dell’entrata in vigore del decreto correttivo, si applica la previgente formulazione dell’art. 120, secondo quanto chiarito dal parere MIT n. 3517/2025.

8. Indicazioni operative per gli uffici tecnici e per il RUP

L’analisi delle principali pronunce giurisprudenziali, sebbene maturate prevalentemente sotto la vigenza del d.lgs. n. 50 del 2016, conserva una significativa attualità anche nell’attuale quadro normativo, in quanto esprime principi interpretativi tuttora rilevanti in materia di modifiche contrattuali in corso di esecuzione.

A tali orientamenti si affiancano i numerosi pareri resi dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, nonché le indicazioni provenienti dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che in più occasioni ha richiamato l’attenzione delle stazioni appaltanti sui rischi connessi a un uso improprio delle varianti e delle modifiche contrattuali.

Dall’esame coordinato di tali fonti è possibile ricavare una serie di criteri pratici e indicazioni operative utili per i Responsabili Unici del Progetto (RUP) chiamati a valutare, caso per caso, la legittimità e l’ammissibilità delle modifiche da apportare a un contratto di appalto durante la fase esecutiva.

Si tratta di indicazioni che, pur non sostituendo la necessaria attività istruttoria e valutativa richiesta dalla normativa vigente, possono costituire validi parametri di riferimento per orientare le decisioni amministrative e ridurre il rischio di contestazioni o di utilizzi distorti dell’istituto.

Alla luce di tali premesse, si riportano di seguito alcuni suggerimenti guida per il RUP, utili nella verifica della sussistenza delle condizioni richieste per procedere alla modifica del contratto in corso di esecuzione:

• Verificare preventivamente, in modo puntuale e documentato, la sussistenza cumulativa dei tre presupposti richiesti per la variante ex art. 120, comma 1, lett. c): imprevedibilità della circostanza, non alterazione della natura generale del contratto, contenimento entro il limite quantitativo del cinquanta per cento.
• Documentare analiticamente la causa giustificatrice della modifica, riconducendola a una delle fattispecie tipizzate dal correttivo, evitando formule generiche o di stile: la mera convenienza economica non legittima la modifica.
• Distinguere, prima dell’istruttoria, tra variante in senso proprio e modifica non sostanziale ai sensi dei commi 5 e 7, che non richiede i medesimi presupposti.
• Monitorare l’impatto economico cumulato delle modifiche successive, per evitare che un frazionamento elusivo determini il superamento, nella sostanza, dei limiti quantitativi di legge.
• Attivare il contraddittorio di cui al comma 15-bis solo in presenza dei presupposti eccezionali chiariti dal parere MIT n. 3896/2025, evitando di farne uno strumento ordinario di correzione progettuale.
• Rispettare rigorosamente il termine di trenta giorni per la comunicazione all’ANAC delle varianti eccedenti il dieci per cento, e conservare in modo ordinato tutta la documentazione istruttoria (perizia di variante, relazione del direttore dei lavori, autorizzazione del RUP, approvazione della stazione appaltante).
• Verificare, per i contratti stipulati prima del 2 gennaio 2025 (data di entrata in vigore del decreto correttivo), quale versione dell’art. 120 sia applicabile, alla luce del parere MIT n. 3517/2025.

9. Conclusioni

L’istituto delle varianti in corso d’opera resta, nel sistema degli appalti pubblici italiani, uno strumento di necessaria flessibilità e, al contempo, di elevata delicatezza applicativa. Il legislatore, con il d.lgs. 36/2023 e il decreto correttivo, ha offerto un sistema normativo più analitico rispetto al passato, mentre la vigilanza di ANAC e i pareri del Supporto Giuridico del MIT stanno progressivamente colmando gli spazi interpretativi lasciati aperti dalla novità della disciplina.

Va tuttavia evidenziato, con onestà verso il lettore specializzato, che la giurisprudenza amministrativa specificamente resa sull’art. 120 nella sua attuale formulazione è ancora poco sviluppata: gli uffici tecnici e i RUP dovranno pertanto continuare a orientarsi, nel prossimo futuro, prevalentemente sui principi elaborati sotto il vigore dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016 di cui l’art. 120 costituisce sostanziale prosecuzione e sugli orientamenti di prassi di ANAC e MIT, con la cautela che un principio maturato in una fattispecie di appalto di servizi (come nel caso deciso da Cons. Stato n. 6797/2023) richiede un vaglio di compatibilità prima di essere trasposto, senza adattamenti, al diverso ambito dei lavori pubblici.

Riferimenti normativi, giurisprudenziali e di prassi

Normativa

• Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, art. 72 e considerando n. 109
• Legge 11 febbraio 1994, n. 109, art. 25 (abrogata)
• Legge 18 novembre 1998, n. 415 (Merloni-bis, abrogata)
• Legge 1° agosto 2002, n. 166 (Merloni-quater, abrogata)
• Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, art. 132 (abrogato)
• Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 106 (abrogato, ma ancora applicabile ratione temporis ai contratti stipulati sotto la sua vigenza)
• Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 9, art. 60, art. 120, art. 108 comma 11, art. 124, art. 41 comma 8-bis, art. 222
• Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, Allegato II.14 (Direzione dei lavori e direzione dell’esecuzione dei contratti), art. 5
• Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, Allegato II.16 (contenuto degli avvisi di modifica)
• Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, Allegato II.18 (Qualificazione dei soggetti, progettazione e collaudo nel settore dei beni culturali), art. 21
• Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (decreto correttivo al Codice dei contratti pubblici)

Giurisprudenza

• Corte di giustizia UE, Sez. VIII, 7 settembre 2016, causa C-549/14, Finn Frogne
• Corte di giustizia UE, Sez. V, 8 maggio 2014, causa C-161/13
• Corte di giustizia UE, Sez. IV, 14 febbraio 2019, causa C-54/18
• Cassazione civile, Sez. Un., 31 ottobre 2019, n. 28211
• Consiglio di Stato, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 6797
• Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 luglio 2018, n. 4715
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 gennaio 2020, n. 714
• Consiglio di Stato, Ad. plen., 2 luglio 2020, n. 12
• Consiglio di Stato, Sez. IV, 27 giugno 2022, n. 5232
• Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 novembre 2022, n. 10229
• Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 novembre 2022, n. 9748
• Consiglio di Stato, Sez. V, 9 marzo 2023, n. 2512
• Consiglio di Stato, Sez. III, 21 luglio 2023, n. 7163
• Consiglio di Stato, Sez. V, 3 giugno 2024, n. 4929
• Consiglio di Stato, 30 dicembre 2025, n. 10436
• TAR Campania, Napoli, Sez. I, n. 4745/2024
• TAR Campania, Napoli, Sez. I, n. 4315/2025
• TAR Campania, Napoli, Sez. I, 7 luglio 2026, n. 4265

Prassi — ANAC

• ANAC, Delibera n. 407 del 15 ottobre 2025
• ANAC, Delibera n. 523 del 22 dicembre 2025

Prassi — MIT, Servizio di Supporto Giuridico

• MIT, Parere n. 3517 del 3 giugno 2025
• MIT, Parere n. 3892 dell’11 dicembre 2025
• MIT, Parere n. 3896 dell’11 dicembre 2025
• MIT, Parere n. 4126 del 2 marzo 2026