Fondi europei e beneficiari: responsabilità, garanzie e coesione UE post-2027

La politica di coesione economica, sociale e territoriale costituisce uno dei principali strumenti attraverso i quali l’Unione europea persegue l’obiettivo della riduzione delle disparità regionali e della promozione di uno sviluppo equilibrato e sostenibile del territorio europeo. Nell’ambito di tale politica, i Fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE) hanno assunto nel tempo una funzione strategica, non soltanto quale strumento finanziario, ma quale meccanismo di attuazione delle politiche europee in materia di competitività, innovazione, sostenibilità ambientale e inclusione sociale.

La crescente complessità del sistema di gestione concorrente tra Commissione europea e Stati membri ha determinato una progressiva evoluzione della figura del beneficiario, che da semplice destinatario materiale delle risorse finanziarie è divenuto titolare di una posizione giuridica complessa, caratterizzata da obblighi di corretta utilizzazione delle risorse pubbliche e, contestualmente, da specifiche garanzie procedurali.

Il presente contributo analizza l’evoluzione della nozione di beneficiario nei principali regolamenti europei sulla politica di coesione, con particolare riferimento al Regolamento (UE) 2021/1060, esaminando il ruolo della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea nella definizione dei principi applicabili ai procedimenti di sospensione, revoca e recupero dei finanziamenti.

L’analisi evidenzia come la Corte di giustizia abbia progressivamente rafforzato la tutela procedurale dei beneficiari attraverso il richiamo ai principi generali del diritto dell’Unione: diritto ad una buona amministrazione, diritto al contraddittorio, tutela del legittimo affidamento, proporzionalità e tutela giurisdizionale effettiva.

Infine, l’articolo affronta le prospettive della politica di coesione successiva al 2027, evidenziando come la trasformazione del modello europeo verso una gestione maggiormente orientata ai risultati, alla digitalizzazione dei controlli e alla performance finanziaria richieda un nuovo equilibrio tra esigenze di controllo e tutela dei soggetti destinatari dei finanziamenti.

Giornale di Diritto Amministrativo, Direzione scientifica: Cassese Sabino, Ed. IPSOA, Periodico. Tratta tutta la complessa materia con autorevoli commenti a norme, giurisprudenza e documenti che offrono una panoramica completa delle novità nell’ambito del diritto pubblico sia a livello nazionale che comunitario. Scarica gratuitamente un numero omaggio

1. Introduzione: la centralità del beneficiario nel diritto europeo della coesione

La politica di coesione rappresenta una delle espressioni più significative del principio di solidarietà europea.

L’articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea stabilisce che, al fine di promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme dell’Unione, quest’ultima deve sviluppare e perseguire azioni volte a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle diverse regioni e il ritardo delle regioni meno favorite.

La realizzazione di tale obiettivo avviene principalmente attraverso strumenti finanziari strutturali, caratterizzati da una particolare architettura amministrativa fondata sul principio della gestione concorrente.

A differenza dei programmi europei a gestione diretta, nei quali la Commissione europea conserva un ruolo prevalente nella selezione e gestione dei progetti, i Fondi della politica di coesione vengono attuati attraverso una complessa cooperazione istituzionale tra:

• Commissione europea;
• Stato membro;
• Autorità di gestione;
• Organismi intermedi;
• Autorità di certificazione;
• Autorità di audit;
• beneficiari finali.

Tale modello ha consentito una maggiore prossimità territoriale degli interventi, ma ha anche generato un significativo aumento della complessità procedurale.

Il beneficiario si trova infatti al centro di una relazione giuridica multilivello:

da un lato è destinatario di risorse finanziarie europee destinate alla realizzazione di un progetto conforme agli obiettivi della politica di coesione;

dall’altro è sottoposto a un sistema articolato di obblighi, controlli, verifiche e possibili conseguenze restitutorie.

La tensione tra queste due dimensioni costituisce il problema centrale della disciplina.

La tutela degli interessi finanziari dell’Unione richiede infatti controlli rigorosi e possibilità di recupero delle somme indebitamente erogate.

Tuttavia, un sistema esclusivamente orientato alla repressione delle irregolarità rischierebbe di compromettere alcuni principi fondamentali dell’ordinamento europeo, quali:

• certezza del diritto;
• prevedibilità dell’azione amministrativa;
• tutela dell’affidamento;
• proporzionalità delle sanzioni amministrative;
• diritto di partecipazione al procedimento.

La Corte di giustizia dell’Unione europea ha progressivamente affrontato tale equilibrio, riconoscendo che la corretta gestione finanziaria non può essere perseguita attraverso una compressione indiscriminata delle garanzie procedurali.

Il beneficiario, quindi, non può essere considerato un mero soggetto passivo dell’azione amministrativa, ma deve essere riconosciuto quale interlocutore qualificato dell’amministrazione europea e nazionale.

Questa trasformazione assume particolare rilievo nella prospettiva della nuova programmazione successiva al 2027, nella quale la politica di coesione sarà chiamata a confrontarsi con nuove priorità:

• competitività europea;
• autonomia strategica;
• transizione verde e digitale;
• resilienza territoriale;
• riduzione delle disuguaglianze.

In tale scenario, la tutela del beneficiario diviene un elemento funzionale alla stessa efficacia della politica europea.

2. Evoluzione della disciplina dei Fondi SIE: dalla programmazione 2007-2013 alla programmazione 2021-2027

2.1. Il modello originario: Regolamento (CE) n. 1083/2006

La disciplina moderna dei Fondi strutturali trova una sistematizzazione organica nel Regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione.

Tale regolamento introduce un modello basato su alcuni principi fondamentali:

• programmazione pluriennale;
• concentrazione tematica;
• partenariato;
• addizionalità;
• valutazione;
• controllo finanziario.

Il beneficiario viene definito come:

“un operatore, organismo o impresa, pubblico o privato, responsabile dell’avvio o dell’avvio e dell’attuazione delle operazioni”.

La definizione evidenzia un elemento essenziale: il beneficiario non è semplicemente colui che riceve un finanziamento, ma colui che assume una responsabilità operativa nella realizzazione dell’intervento.

Si tratta di una prima significativa evoluzione rispetto alla concezione tradizionale del contributo pubblico quale rapporto esclusivamente nazionale tra amministrazione concedente e soggetto finanziato.

2.2. Il Regolamento (UE) n. 1303/2013: rafforzamento della responsabilizzazione del beneficiario

Il Regolamento (UE) n. 1303/2013 rappresenta una fase ulteriore di sviluppo.

Il legislatore europeo introduce un sistema maggiormente orientato:

• alla performance;
• alla misurazione dei risultati;
• alla prevenzione delle frodi;
• alla responsabilità gestionale.

Il beneficiario assume una posizione più complessa, non solo deve realizzare l’operazione finanziata, ma deve garantire:

• conservazione della documentazione;
• rispetto delle norme sugli appalti pubblici;
• rispetto delle regole sugli aiuti di Stato;
• rispetto delle norme in materia di pari opportunità;
• disponibilità ai controlli.

Parallelamente, aumenta il livello di responsabilità delle Autorità di gestione, chiamate a garantire procedure trasparenti e non discriminatorie.

3. Il Regolamento (UE) 2021/1060 e la nuova configurazione della figura del beneficiario

3.1. Il superamento della logica meramente finanziaria

Il nuovo ciclo di programmazione 2021-2027 ha introdotto un importante mutamento nella governance della politica di coesione attraverso il Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021, recante disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), al Fondo sociale europeo Plus (FSE+), al Fondo di coesione, al Fondo per una transizione giusta (JTF), al Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura (FEAMPA), nonché agli strumenti finanziari relativi agli affari interni.

Il regolamento segna il passaggio da un modello prevalentemente fondato sulla conformità formale delle spese ad un sistema orientato alla realizzazione degli obiettivi strategici dell’Unione.

Il principio della gestione finanziaria assume una nuova dimensione: non è sufficiente dimostrare che la spesa sia formalmente ammissibile, ma occorre verificare che essa contribuisca effettivamente agli obiettivi programmati.

Questa trasformazione incide profondamente anche sulla posizione del beneficiario.

Il beneficiario diventa infatti un soggetto responsabile non soltanto della corretta utilizzazione delle risorse, ma anche del raggiungimento dei risultati attesi.

L’articolo 2 del Regolamento (UE) 2021/1060 definisce il beneficiario come:

“un organismo pubblico o privato, un’entità dotata o non dotata di personalità giuridica o una persona fisica responsabile dell’avvio o sia dell’avvio che dell’attuazione delle operazioni”.

La definizione conferma tre elementi fondamentali:

1. ampiezza soggettiva della categoria;
2. responsabilità nell’attuazione dell’operazione;
3. funzione attiva nella realizzazione delle politiche europee.

La nozione europea di beneficiario supera quindi la tradizionale categoria nazionale del destinatario di un contributo pubblico.

Il beneficiario europeo è un soggetto inserito in una relazione amministrativa complessa, nella quale assume contemporaneamente:

• diritti;
• obblighi;
• responsabilità;
• garanzie procedurali.

4. Beneficiario, destinatario finale e soggetto attuatore: una distinzione necessaria

Uno degli aspetti più rilevanti della disciplina europea riguarda la distinzione tra diverse figure soggettive coinvolte nell’attuazione dei programmi.

La normativa europea distingue infatti:

4.1. Beneficiario

È il soggetto responsabile dell’attuazione dell’operazione finanziata.

Può essere:

• un ente pubblico;
• un’impresa;
• un’università;
• un organismo di ricerca;
• un’associazione;
• un soggetto privato.

È colui che assume il rapporto diretto con l’Autorità di gestione.

4.2. Destinatario finale

Il destinatario finale è il soggetto che beneficia concretamente dell’intervento, senza necessariamente essere responsabile della gestione finanziaria.

Esempi:

• cittadini destinatari di programmi formativi;
• imprese che ricevono servizi;
• soggetti vulnerabili destinatari di misure sociali.

4.3. Soggetto attuatore

In molti programmi nazionali e regionali il soggetto attuatore può essere un organismo incaricato dal beneficiario della realizzazione di alcune attività.

Tale figura assume particolare rilievo nel contesto del PNRR, dove la distinzione tra:

• soggetto attuatore;
• soggetto realizzatore;
• beneficiario;
• ha prodotto numerosi problemi interpretativi.

La corretta qualificazione soggettiva è essenziale perché determina:

• responsabilità amministrative;
• obblighi documentali;
• soggetti destinatari dei controlli;
• eventuali responsabilità restitutorie.

5. La natura giuridica della posizione del beneficiario: da interesse legittimo nazionale a posizione soggettiva europea

Uno dei temi più complessi riguarda la qualificazione giuridica della posizione del beneficiario.

Tradizionalmente, negli ordinamenti nazionali, il beneficiario di un contributo pubblico è stato considerato titolare di un interesse legittimo rispetto al potere discrezionale dell’amministrazione.

Tale impostazione risulta tuttavia parzialmente insufficiente quando si analizzano i finanziamenti europei.

Il rapporto finanziario europeo presenta infatti caratteristiche peculiari:

• origine sovranazionale delle risorse;
• disciplina uniforme europea;
• obblighi direttamente derivanti dal diritto dell’Unione;
• tutela davanti ai giudici nazionali quali giudici dell’Unione.

Per tale ragione, parte della dottrina ha sostenuto la configurazione del beneficiario quale titolare di una vera e propria posizione giuridica soggettiva europea.

Questa posizione trova fondamento in tre elementi.

5.1. Il principio di effettività

Secondo la Corte di giustizia, le modalità procedurali nazionali non possono rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti riconosciuti dall’ordinamento europeo.

Il beneficiario deve quindi disporre di strumenti effettivi contro:

• revoche illegittime;
• recuperi sproporzionati;
• decisioni non adeguatamente motivate.

5.2. Il principio di proporzionalità

La tutela degli interessi finanziari dell’Unione non consente automaticamente il recupero integrale delle somme.

La misura adottata deve essere proporzionata:

• alla gravità dell’irregolarità;
• all’incidenza finanziaria;
• alla condotta del beneficiario;
• al rischio per il bilancio europeo.

Questo principio assume particolare rilevanza nei casi di irregolarità meramente formali.

La Corte di giustizia ha più volte chiarito che non ogni violazione procedurale può automaticamente determinare la perdita totale del finanziamento.

5.3. Il principio della tutela dell’affidamento

Il beneficiario che abbia operato sulla base di indicazioni precise e concordanti provenienti dall’amministrazione può invocare, in determinate condizioni, la tutela dell’affidamento legittimo.

Naturalmente tale principio incontra un limite fondamentale:

nessun affidamento può essere tutelato quando il beneficiario abbia contribuito all’irregolarità o abbia agito in violazione manifesta delle norme applicabili.

Tuttavia, la Corte ha riconosciuto che l’amministrazione non può modificare retroattivamente e imprevedibilmente le condizioni di finanziamento senza adeguate garanzie.

Alla luce dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale analizzata, emerge una trasformazione radicale della figura del beneficiario.

Il beneficiario del futuro non sarà più soltanto:

“colui che riceve un finanziamento”.

Sarà piuttosto:

“un soggetto partner dell’Unione europea nell’attuazione delle politiche pubbliche”.

Questa trasformazione comporta un nuovo equilibrio.

Il beneficiario deve essere:

Responsabile

per garantire:

• corretto utilizzo delle risorse;
• raggiungimento degli obiettivi;
• trasparenza.

Ma deve anche essere:

Tutelato

attraverso:

• diritto al contraddittorio;
• certezza delle regole;
• proporzionalità delle conseguenze;
• tutela giurisdizionale.

La futura politica di coesione richiede quindi un modello fondato sulla fiducia amministrativa qualificata.

6. Il procedimento amministrativo europeo relativo ai Fondi SIE: verso un modello di amministrazione garantista

La gestione dei Fondi SIE costituisce un esempio paradigmatico di amministrazione europea integrata.

La decisione finale sul finanziamento viene generalmente adottata da un’autorità nazionale o regionale, ma il procedimento è disciplinato da principi europei.

Si realizza quindi una forma di: amministrazione indiretta europea.

Le Autorità di gestione esercitano funzioni nazionali, ma sono vincolate:

• ai regolamenti europei;
• agli orientamenti della Commissione;
• alla giurisprudenza della Corte di giustizia.

Ne deriva che il procedimento di revoca o recupero deve rispettare standard minimi europei.

7. Il diritto al contraddittorio quale principio generale dell’ordinamento dell’Unione

Il diritto di essere ascoltati costituisce uno dei principi fondamentali del diritto europeo.

La Corte di giustizia ha costantemente affermato che tale diritto deve essere garantito ogniqualvolta l’amministrazione intenda adottare un provvedimento idoneo a incidere negativamente sulla posizione giuridica di un soggetto.

Nel settore dei Fondi europei ciò significa che il beneficiario deve poter:

• conoscere gli elementi contestati;
• presentare osservazioni;
• produrre documentazione;
• contestare l’esistenza dell’irregolarità;
• incidere sulla decisione finale.

Il mancato rispetto del contraddittorio può determinare l’illegittimità della decisione amministrativa.

La tutela non deriva soltanto dalle norme specifiche sui Fondi, ma dall’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

8. Il principio di buona amministrazione e l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali

L’articolo 41 della Carta riconosce il diritto ad una buona amministrazione.

Tale diritto comprende:

• diritto ad essere trattati imparzialmente;
• diritto ad una decisione entro termini ragionevoli;
• diritto di accesso al fascicolo;
• obbligo di motivazione.

Nel settore dei Fondi SIE tale disposizione assume particolare importanza perché molte controversie riguardano proprio:

• insufficiente motivazione delle revoche;
• mancata valutazione delle osservazioni del beneficiario;
• automatismi nei recuperi.

La buona amministrazione diviene quindi uno strumento di equilibrio tra:

• protezione del bilancio europeo;
• certezza delle relazioni giuridiche.

9. La giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea: dalla tutela degli interessi finanziari alla tutela del beneficiario

9.1. Il ruolo della Corte di giustizia nella costruzione di un “diritto europeo della coesione”

La disciplina dei Fondi strutturali e di investimento europei è stata caratterizzata, sin dalle prime programmazioni, da una forte prevalenza della dimensione finanziaria e contabile. L’obiettivo prioritario dell’Unione europea era infatti quello di assicurare che le risorse provenienti dal bilancio europeo fossero utilizzate esclusivamente per gli scopi programmati e nel rispetto dei principi di sana gestione finanziaria.

Tuttavia, la progressiva giurisprudenzializzazione della materia ha determinato un’evoluzione significativa: la Corte di giustizia ha progressivamente riconosciuto che la tutela del bilancio europeo non può essere perseguita attraverso una lettura esclusivamente repressiva delle irregolarità, ma deve essere conciliata con i principi generali dell’ordinamento dell’Unione.

Si è così affermato un modello nel quale il beneficiario dei fondi europei non è più soltanto un soggetto sottoposto a controllo, ma un soggetto titolare di specifiche garanzie.

La Corte ha progressivamente costruito una serie di principi applicabili ai procedimenti concernenti:

• sospensione dei pagamenti;
• riduzione del finanziamento;
• revoca del contributo;
• recupero delle somme;
• applicazione di rettifiche finanziarie.

Tale evoluzione è particolarmente importante perché incide direttamente sull’autonomia procedurale degli Stati membri.

Gli Stati conservano infatti la competenza nell’attuazione dei programmi, ma devono esercitarla nel rispetto dei principi europei di:

• equivalenza;
• effettività;
• proporzionalità;
• tutela dell’affidamento;
• diritto di difesa.

9.2. Il concetto europeo di “irregolarità” e le conseguenze sul finanziamento

Uno dei temi centrali affrontati dalla Corte riguarda la nozione di irregolarità.

L’articolo 2, punto 31, del Regolamento (UE) 2021/1060 definisce l’irregolarità come:

“qualsiasi violazione del diritto applicabile derivante da un’azione o omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio dell’Unione imputando a tale bilancio una spesa indebita”.

La definizione contiene tre elementi:

1. una violazione del diritto applicabile;
2. un comportamento imputabile al soggetto interessato;
3. un potenziale danno finanziario al bilancio europeo.
4. Non ogni violazione normativa, quindi, produce automaticamente una conseguenza restitutoria.

La Corte ha più volte affermato che deve essere valutato:

• il carattere sostanziale della violazione;
• l’incidenza finanziaria;
• il rapporto causale tra violazione e danno.

Questa impostazione impedisce un’applicazione automatica e sproporzionata delle misure correttive.

9.3. La sentenza della Corte di giustizia C-701/22: il principio di proporzionalità nella gestione dei Fondi europei

Particolare rilievo assume la sentenza della Corte di giustizia nella causa C-701/22, SC AA SRL c. Ministerul Fondurilor Europene, del 17 ottobre 2024.

La controversia riguardava un beneficiario di finanziamenti nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e poneva questioni relative:

• al diritto al pagamento del finanziamento;
• agli effetti dell’annullamento di una decisione di revoca;
• alla corresponsione degli interessi;
• al rapporto tra disciplina europea dei fondi e diritto nazionale.

La Corte ha chiarito alcuni principi fondamentali.

9.3.1. Il finanziamento europeo non costituisce un rapporto privatistico ordinario

Uno degli aspetti più importanti della decisione riguarda la qualificazione giuridica del rapporto tra beneficiario e amministrazione.

La Corte ha escluso che il rapporto derivante da un finanziamento europeo possa essere assimilato integralmente ad un contratto privato.

Il contributo europeo:

• deriva da una disciplina pubblicistica;
• persegue finalità di interesse generale;
• è sottoposto a vincoli europei.

Pertanto, i diritti del beneficiario devono essere valutati alla luce della normativa europea e dei principi generali dell’Unione.

9.3.2. Il diritto al finanziamento dopo l’annullamento della revoca

La Corte ha affrontato una questione particolarmente rilevante:

se una decisione di revoca del finanziamento viene annullata dal giudice nazionale, il beneficiario può essere considerato titolare di un diritto al pagamento?

La risposta della Corte valorizza il principio di effettività.

L’annullamento di una misura illegittima deve produrre conseguenze concrete.

Diversamente, il beneficiario rimarrebbe formalmente vittorioso ma sostanzialmente privo di tutela.

9.3.3. Il limite della sana gestione finanziaria

La Corte ha tuttavia ribadito che il diritto del beneficiario non è assoluto.

L’erogazione delle somme resta subordinata:

• al rispetto delle condizioni previste dal programma;

• alla verifica dell’ammissibilità delle spese;

• all’assenza di irregolarità.

Il principio di tutela del beneficiario deve quindi essere bilanciato con il principio di sana gestione finanziaria previsto dall’articolo 317 TFUE.

9.4. Il principio di proporzionalità nelle rettifiche finanziarie

La giurisprudenza europea ha progressivamente limitato gli automatismi nelle rettifiche finanziarie.

La Commissione europea e le autorità nazionali devono infatti valutare:

• la gravità dell’irregolarità;
• l’effettiva perdita finanziaria;
• l’incidenza sul progetto;
• la buona fede del beneficiario.

La rettifica finanziaria non può trasformarsi in una misura meramente punitiva.

Essa ha natura correttiva e deve essere proporzionata al rischio effettivamente prodotto.

Questo principio assume particolare importanza nei casi riguardanti:

• errori procedurali negli appalti pubblici;
• irregolarità documentali;
• mancata comunicazione tempestiva di informazioni;
• errori amministrativi non fraudolenti.

9.5. Il diritto di difesa nei procedimenti di recupero

La Corte di giustizia ha costantemente riconosciuto il diritto di difesa come principio generale dell’ordinamento europeo.

Nel settore dei Fondi SIE tale principio comporta che il beneficiario deve poter:

• conoscere le contestazioni;
• partecipare al procedimento;
• presentare osservazioni prima della decisione finale;
• contestare la qualificazione dell’irregolarità;
• incidere sulla misura correttiva.

Un procedimento nel quale l’amministrazione proceda direttamente alla revoca senza confronto preventivo rischia di violare i principi europei.

9.6. La tutela giurisdizionale effettiva: articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali

La tutela procedurale trova completamento nell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Il beneficiario deve poter accedere a un giudice indipendente per contestare:

• la legittimità della revoca;
• la proporzionalità del recupero;
• l’interpretazione delle condizioni di finanziamento;
• l’applicazione delle norme europee.

La Corte ha più volte ricordato che gli Stati membri, quando applicano il diritto dell’Unione, devono garantire un livello di tutela equivalente a quello richiesto dall’ordinamento europeo.

10. Il dialogo tra Corte di giustizia e giudici nazionali

La tutela dei beneficiari dei Fondi SIE si realizza attraverso un sistema multilivello.

I giudici nazionali svolgono una funzione essenziale:

• interpretano il diritto europeo;
• applicano i principi elaborati dalla Corte;
• garantiscono la tutela effettiva dei diritti derivanti dall’Unione.

In Italia assume particolare rilievo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, che ha progressivamente riconosciuto:

• la necessità del contraddittorio nei procedimenti di revoca;
• l’obbligo di motivazione rafforzata;
• la valutazione della proporzionalità;
• il divieto di automatismi.

Anche la Corte dei conti ha contribuito all’evoluzione della materia, soprattutto attraverso il controllo sulla responsabilità amministrativa connessa alla gestione dei fondi europei.

11. Prime conclusioni intermedie

L’analisi della giurisprudenza europea dimostra quindi un progressivo mutamento di paradigma.

Il beneficiario dei Fondi SIE non può essere considerato:

• un semplice percettore di risorse pubbliche;
• un soggetto meramente sottoposto a controllo.

Esso rappresenta invece un soggetto partecipante alla realizzazione delle politiche europee, titolare di una posizione giuridica complessa.

La tutela procedurale diviene pertanto un elemento essenziale della stessa efficacia della politica di coesione.

12. Fondi SIE, PNRR e nuova stagione della responsabilità amministrativa europea

12.1. La convergenza tra politica di coesione e Next Generation EU

L’esperienza del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) ha introdotto un nuovo paradigma nella gestione delle risorse europee, caratterizzato dal superamento della tradizionale logica della rendicontazione della spesa in favore di un modello fondato sul conseguimento di risultati verificabili attraverso milestone e target.

Il Regolamento (UE) 2021/241, istitutivo del Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF), pur presentando una struttura giuridica differente rispetto ai Fondi SIE, condivide con questi ultimi alcuni elementi fondamentali:

• origine europea delle risorse;
• gestione attraverso amministrazioni nazionali;
• obblighi di controllo;
• tutela degli interessi finanziari dell’Unione;
• necessità di prevenire frodi, corruzione e conflitti di interesse.

Tuttavia, mentre i Fondi SIE tradizionalmente operano attraverso il principio del rimborso delle spese ammissibili sostenute dal beneficiario, il PNRR introduce una logica maggiormente orientata alla realizzazione degli obiettivi programmati.

Questa differenza produce rilevanti conseguenze sulla posizione giuridica del soggetto attuatore.

Nel sistema dei Fondi SIE il beneficiario deve dimostrare:

• la realizzazione dell’operazione;
• l’ammissibilità delle spese;
• il rispetto delle condizioni normative.

Nel PNRR il soggetto attuatore deve inoltre dimostrare:

• il raggiungimento delle milestone;
• il conseguimento dei target;
• il rispetto delle riforme e degli investimenti previsti.

Si assiste quindi ad un progressivo spostamento: dalla responsabilità finanziaria alla responsabilità di risultato.

12.2. Il rischio di una responsabilità oggettiva del beneficiario

La trasformazione del modello europeo pone un problema fondamentale.

L’aumento degli obblighi di risultato potrebbe determinare il rischio di una responsabilizzazione eccessiva del beneficiario, chiamato a rispondere anche di circostanze non integralmente dipendenti dalla propria volontà.

Si pensi, ad esempio:

• ritardi autorizzativi imputabili ad altre amministrazioni;
• modifiche normative sopravvenute;
• difficoltà del mercato;
• crisi internazionali;
• aumento dei costi energetici e delle materie prime.

Un sistema equilibrato deve evitare che il beneficiario divenga responsabile in via automatica di qualsiasi mancato risultato.

Anche in questo ambito devono trovare applicazione i principi elaborati dalla Corte di giustizia:

• proporzionalità;
• causalità;
• ragionevolezza;
• tutela dell’affidamento.

La responsabilità del beneficiario deve essere collegata ad un comportamento effettivamente imputabile.

12.3. Il principio di collaborazione tra amministrazione e beneficiario

La gestione moderna dei fondi europei richiede il superamento di un modello esclusivamente gerarchico.

L’amministrazione non può essere considerata soltanto un’autorità di controllo, mentre il beneficiario un soggetto sottoposto passivamente a verifiche.

Il rapporto deve evolvere verso un modello collaborativo fondato su:

• chiarezza delle regole;
• assistenza tecnica;
• dialogo preventivo;
• correzione tempestiva degli errori;
• proporzionalità delle conseguenze.

Tale impostazione appare coerente con il principio europeo di buona amministrazione.

La qualità della gestione dei fondi europei dipende infatti non soltanto dalla capacità di individuare irregolarità, ma anche dalla capacità di prevenirle.

13. La politica di coesione post-2027: verso una nuova architettura dei finanziamenti europei

La riflessione sulla futura politica di coesione successiva al 2027 si colloca in un contesto profondamente diverso rispetto alle precedenti programmazioni.

Negli ultimi anni l’Unione europea ha dovuto affrontare una pluralità di crisi sistemiche:

• pandemia da COVID-19;
• crisi energetica;
• aumento delle disuguaglianze territoriali;
• guerra in Ucraina;
• pressione migratoria;
• competizione industriale globale;
• necessità di accelerare la transizione ecologica e digitale.

Questi fenomeni hanno modificato il ruolo tradizionale della politica di coesione.

Se originariamente essa era prevalentemente finalizzata alla riduzione dei divari regionali, oggi assume una funzione più ampia quale strumento di:

• resilienza economica;
• competitività europea;
• autonomia strategica;
• innovazione tecnologica;
• sostenibilità ambientale;
• inclusione sociale.

La politica di coesione del futuro sarà pertanto chiamata a conciliare due esigenze apparentemente contrapposte:

da un lato, mantenere la propria funzione solidaristica e territoriale;

dall’altro, contribuire agli obiettivi strategici dell’Unione nel quadro della competizione globale.

Il dibattito istituzionale europeo sulla programmazione 2028-2034 evidenzia alcune linee evolutive.

A) Maggiore orientamento ai risultati

La futura politica di coesione sarà probabilmente caratterizzata da un rafforzamento del modello:

“performance based funding”

ossia un sistema nel quale l’erogazione delle risorse sarà maggiormente collegata:

• agli obiettivi raggiunti;
• agli indicatori di risultato;
• all’impatto territoriale;
• alla capacità amministrativa.

Questo modello rappresenta un superamento della logica tradizionale fondata prevalentemente sulla verifica della regolarità della spesa.

Tuttavia, esso pone nuove questioni in relazione alla posizione del beneficiario.

Se infatti il finanziamento è sempre più collegato al raggiungimento di risultati complessi, il beneficiario necessita di:

• maggiore chiarezza degli obiettivi;
• stabilità delle regole;
• criteri di valutazione prevedibili;
• procedure trasparenti.

Diversamente, il rischio è che il beneficiario venga chiamato a rispondere di risultati influenzati da fattori esterni non controllabili.

Uno degli obiettivi dichiarati della Commissione europea per il futuro ciclo di programmazione riguarda la semplificazione.

La complessità amministrativa rappresenta infatti uno dei principali ostacoli all’accesso ai finanziamenti europei, soprattutto per:

• piccole e medie imprese;
• enti locali;
• organizzazioni della società civile;
• soggetti privi di strutture amministrative specializzate.

La semplificazione dovrà tuttavia essere accompagnata da un rafforzamento delle garanzie.

La riduzione degli adempimenti formali non può infatti tradursi in:

• maggiore discrezionalità amministrativa;
• minore prevedibilità delle decisioni;
• aumento delle revoche.

Il principio europeo della buona amministrazione impone che la semplificazione sia accompagnata da:

• chiarezza normativa;
• stabilità interpretativa;
• assistenza tecnica ai beneficiari;
• dialogo preventivo.

La futura programmazione europea sarà influenzata da una pluralità di fattori:

In questo contesto la politica di coesione potrebbe subire una trasformazione significativa.

Il rischio evidenziato da parte della dottrina è quello di una progressiva centralizzazione delle risorse europee verso priorità strategiche comuni, con una possibile riduzione della dimensione territoriale tradizionale.

La sfida sarà quindi mantenere il carattere solidaristico della coesione evitando una trasformazione dei Fondi in semplici strumenti di politica industriale europea.

La Commissione europea ha progressivamente evidenziato la necessità di collegare:

• politica regionale;
• innovazione;
• competitività;
• autonomia strategica.

Tale evoluzione non dovrebbe tuttavia comportare l’abbandono della finalità originaria della coesione.

L’articolo 174 TFUE mantiene infatti un vincolo costituzionale:

l’Unione deve perseguire la riduzione delle disparità economiche, sociali e territoriali, pertanto, la competitività europea deve essere perseguita attraverso una politica di coesione rafforzata, non sostitutiva.

Alla luce delle trasformazioni in corso, la figura del beneficiario sarà probabilmente caratterizzata da cinque elementi:

1) Maggiore responsabilità

Il beneficiario sarà chiamato a contribuire al raggiungimento di obiettivi strategici europei.

2) Maggiore professionalizzazione

Saranno richieste:

• capacità progettuale;
• competenze amministrative;
• capacità di gestione dei dati.

3) Maggiore digitalizzazione

Il rapporto con l’amministrazione sarà sempre più mediato da:

• piattaforme digitali;
• sistemi integrati;
• banche dati europee.

4) Maggiore esposizione ai controlli

L’utilizzo di strumenti automatizzati determinerà controlli più frequenti e sofisticati.

5) Maggiori garanzie procedurali

Parallelamente dovrà essere rafforzata la tutela:

• partecipativa;
• motivazionale;
• giurisdizionale.

14. Intelligenza artificiale e tutela procedurale nei finanziamenti europei

Un tema destinato ad assumere crescente importanza riguarda l’utilizzo dell’intelligenza artificiale nella gestione dei fondi.

I sistemi di IA potranno essere utilizzati per:

• analisi del rischio;
• individuazione di anomalie;
• prevenzione delle frodi;
• selezione dei controlli.

Tuttavia, la gestione algoritmica dei finanziamenti europei deve rispettare alcuni principi fondamentali.

14.1. Trasparenza algoritmica

Il beneficiario deve poter conoscere:

• criteri utilizzati;
• dati analizzati;
• ragioni della classificazione del rischio.

14.2. Supervisione umana

Una decisione avente effetti negativi sul beneficiario non dovrebbe essere adottata esclusivamente sulla base di un procedimento automatizzato.

14.3. Motivazione rafforzata

L’amministrazione deve spiegare perché un determinato progetto o beneficiario è stato oggetto di una misura restrittiva.

La digitalizzazione non può determinare una riduzione delle garanzie procedimentali.

15. Conclusioni finali

L’evoluzione della disciplina dei Fondi strutturali e di investimento europei dimostra come il diritto della coesione abbia progressivamente superato una concezione esclusivamente finanziaria, trasformandosi in un settore nel quale assumono rilievo principi generali dell’ordinamento dell’Unione.

La figura del beneficiario rappresenta il punto di equilibrio tra due esigenze fondamentali:

• tutela degli interessi finanziari dell’Unione;
• garanzia dei diritti dei soggetti coinvolti nell’attuazione delle politiche europee.

La giurisprudenza della Corte di giustizia ha contribuito in maniera decisiva a tale trasformazione, affermando che:

• il recupero delle somme non può essere automatico;
• le misure correttive devono essere proporzionate;
• il beneficiario deve essere ascoltato;
• le decisioni amministrative devono essere motivate;
• deve essere garantita una tutela giurisdizionale effettiva.

La programmazione successiva al 2027 renderà ancora più centrale questo equilibrio.

La nuova politica di coesione dovrà infatti essere:

• più strategica;
• più digitale;
• più orientata ai risultati;
• più semplice.

Ma potrà essere realmente efficace soltanto se manterrà un elemento essenziale: la fiducia giuridica tra Unione europea, amministrazioni nazionali e beneficiari.

Il beneficiario non deve essere considerato un rischio da controllare, ma un partner istituzionale nella realizzazione degli obiettivi europei.

Solo attraverso un sistema nel quale responsabilità e garanzie procedurali procedano insieme sarà possibile assicurare che le risorse europee producano valore pubblico e contribuiscano concretamente alla realizzazione del progetto europeo.